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Libros del CEP Enero de 2013 LIBRO Tributación para el desarrollo. Estudios para la reforma del sistema chileno José Pablo Arellano y Vittorio  Corbo (editores)
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PRESENTACION

En julio del año 2010, el Centro de Estudios Públicos (CEP) y la Corporación de Estudios para Latinoamérica (CIEPLAN) acordaron emprender una agenda de investigación conjunta en temas de relevancia para el desarrollo del país. Los temas escogidos fueron dos: el sistema tributario y el sistema de partidos políticos, bajo la idea de recopilar evidencia, efectuar diagnósticos y, a partir de estos, formular propuestas de reformas en ambas materias, las que pudieran ser difundidas y debatidas ampliamente en la comunidad de académicos, autoridades, políticos, policymakers y medios de comunicación. Este libro se refiere a la investigación sobre el sistema tributario en Chile.

Cuando se acordó iniciar esta investigación, el sistema tributario y su reforma no se encontraban en la lista de temas prioritarios ni para la clase política ni para la opinión pública. Por el contrario, las modificaciones que se discutían no contemplaban una reforma al sistema, sino una modificación transitoria para acumular mayores ingresos para el fisco. Ese fue el caso del terremoto del 27 de febrero de 2010, que llevó al gobierno a presentar una modificación tributaria para aumentar los recursos fiscales para financiar la reconstrucción. Para ello, se introdujo un conjunto de cambios que hicieran posible allegar los recursos necesarios. Meses más tarde, y a raíz de una serie de nuevos compromisos de gasto público, algunos de los cuales fueron resultado de diferentes movilizaciones sociales que demandaban una mayor oferta y calidad de bienes públicos, el gobierno puso en discusión una reforma al esquema tributario actual con el propósito de elevar la recaudación de manera permanente y de contribuir a mejorar la distribución del ingreso.

El proyecto de investigación, que se había iniciado con bastante anticipación a la discusión pública, se había propuesto como primer objetivo realizar un profundo análisis de la actual estructura tributaria en Chile, su funcionamiento, los incentivos y distorsiones que introduce y que afectan la conducta de los contribuyentes, su eficiencia en el cumplimiento tributario y la administración del sistema, y, por cierto, sus efectos sobre la equidad y el crecimiento. Luego, mediante un análisis de la teoría de las finanzas públicas y la evidencia empírica relacionada, así como del estudio de las reformas tributarias introducidas y propuestas en países de la OCDE, esta obra procura aportar al debate recomendaciones de políticas para mejorar el esquema tributario chileno en las dimensiones descritas. Se consideró como parte esencial del proyecto, el desarrollo de un método de discusión y divulgación de los hallazgos y propuestas, de manera de contribuir a la agenda pública.

Las propuestas que aquí se presentan no se escriben desde una posición de neutralidad normativa. Por el contrario, en este informe subyacen profundas convicciones respecto de un esquema tributario ideal. A nuestro juicio, un buen sistema tributario debe recaudar un nivel de recursos, que apunte a la sustentabilidad de largo plazo de las finanzas públicas, en forma equitativa y minimizando los costos de eficiencia, de administración y cumplimiento, de manera de favorecer el crecimiento del país.

A la luz de estas convicciones, en este volumen se efectúa un examen del sistema tributario chileno, con miras a sugerir reformas que contribuyan a mejorar la equidad, la eficiencia y la progresividad del esquema y, al mismo tiempo, permitan movilizar, de la mejor forma posible, recursos adicionales para el sector público.

Metodología de trabajo

Para llevar a cabo esta investigación se constituyó un grupo de trabajo y se asignaron responsabilidades específicas a tres especialistas para examinar el sistema tributario chileno. El fin último de este informe es aportar antecedentes para definir los cambios más convenientes para nuestro sistema tributario, a partir de un diagnóstico de su realidad actual. Para ese efecto, en este proyecto se han revisado las recomendaciones de la teoría de finanzas públicas, la evidencia empírica de la literatura económica nacional e internacional, las recomendaciones de reformas tributarias realizadas y propuestas en el extranjero, especialmente los proyectos de reforma tributaria más relevantes de los últimos años en países de la OCDE.

Las investigaciones encargadas fueron las siguientes:

1. El estudio del consultor internacional en política y administración tributaria y ex jefe de estudios del Servicio de Impuestos Internos (SII ), Michel Jorratt, denominado: “Gastos tributarios y evasión tributaria en Chile: evaluación y propuestas”. En este artículo se propone la reducción del número de exenciones y franquicias, que promueven la elusión y la evasión y afectan la equidad horizontal y la progresividad del impuesto a la renta. Para cada franquicia, se discute el mecanismo de incentivo y el costo que tiene para el Estado cada exención tributaria. Por otra parte, se propone una serie de medidas administrativas para disminuir las tasas de evasión a los niveles previos a la crisis del 2008-2009. Estas medidas contemplan fortalecer la fiscalización a base de tecnologías de información y la extensión del uso generalizado de las facturas electrónicas, ya que la principal fuente de evasión del IVA sería el uso de facturas falsas. Otras sugerencias son el mejoramiento de la medición de precios de transferencia y la incorporación de normas antielusión al Código Tributario. Con todo, este trabajo enfatiza la importancia del combate a la evasión para mejorar el cumplimiento tributario.

2. El estudio del director del Centro de Estudios Tributarios y Profesor de la Facultad de Economía y Negocios de la Universidad de Chile, José Yáñez, denominado: “Impuestos indirectos en Chile: análisis y propuestas de reformas”. Este artículo analiza el rol de los impuestos para contener las externalidades negativas derivadas del consumo de combustible, de cigarrillos y de alcohol. En el caso de los combustibles, el estudio estima que el impuesto actual al petróleo diesel es sustancialmente inferior al que correspondería aplicar en virtud de las externalidades negativas que produce en el medio ambiente y del gasto que realiza el Estado en infraestructura vial pública. En lo que respecta a los impuestos al tabaco y al alcohol, se podría mejorar su aplicación si se gravara la cantidad consumida en vez de su valor, que es lo que se hace en el esquema actual. El cambio en el diseño de estos impuestos permite dirigir en forma más precisa el gravamen a la externalidad producida. En nota aparte, en el caso de los servicios financieros, este trabajo sugiere que ante la ausencia de la aplicación de un IVA sobre estos servicios, se utilice el impuesto de Timbre y Estampillas como sustituto. Bajo esa lógica, sería necesario subir su tasa para hacerla equivalente a la tasa actual del IVA y establecer créditos de IVA por el cobro de este impuesto.

3. El estudio del profesor de la Escuela de Gobierno de la Universidad Adolfo Ibáñez, Claudio Agostini, denominado: “Una reforma eficiente y equitativa del impuesto al ingreso en Chile”. Este artículo examina en detalle el impuesto a la renta, incluyendo alternativas de tributación a las empresas. Para ello, se elaboró una muestra representativa de contribuyentes, a los que se les identificó todas las sociedades en que participaban directa o indirectamente, llegando así hasta el contribuyente final (persona natural).
Se trata de un estudio que se realiza por primera vez en nuestro país. Con estos datos, se simuló un cambio de tributación de personas, propietarias de empresas, desde un esquema en que se gravan las utilidades retiradas hacia uno en el que se gravan las utilidades generadas. En este contexto, también se analizaron los efectos de rebajar las tasas del impuesto Global Complementario y los números de tramos de ingreso, en conjunto con aumentos de la tasa de Primera Categoría. Además, para avanzar hacia mayor equidad horizontal y eficiencia, se evalúa el efecto de una reforma que reemplaza los regímenes especiales de renta presunta, 14 bis y 14 quáter por el 14 ter. En cada caso, se discuten los efectos sobre la recaudación fiscal y sobre la distribución de los ingresos.

Los progresos en la elaboración de los trabajos se analizaron en reuniones semanales de trabajo. Asimismo, se realizaron varios talleres, que contaron con la participación de especialistas en el tema y con personas que han sido responsables de la administración y del diseño de la política tributaria en distintos momentos de nuestra historia. Cada taller comenzaba con la exposición del autor de un estudio, con sus respectivas propuestas de reformas, para luego pasar a un debate de las propuestas entre los expertos convocados.

Luego de concluido el proceso de debate, se procedió a la redacción de la parte propositiva de este libro (contenida en el capítulo 1). Este capítulo se ha subdividido en tres partes: la primera repasa los principios generales de un sistema tributario eficiente y equitativo; la segunda revisa aspectos importantes del sistema tributario actual en Chile; y la tercera examina las recomendaciones de reforma. Estas propuestas fueron sometidas a un nuevo taller, en mayo de 2012, en el que se recogieron interesantes sugerencias de los asistentes. Agradecemos nuevamente a todos los que participaron en esos talleres.

Cabe precisar que en la elaboración de la sección de propuestas, tuvimos a la vista los estudios encargados a los tres expertos antes mencionados, así como los comentarios recibidos en los talleres de trabajo. Como apreciará el lector, hemos deliberadamente omitido recargar la parte propositiva de este volumen de fundamentaciones teóricas y citas bibliográficas propias de un trabajo académico. De la lectura de dichas propuestas queda en evidencia la influencia de los artículos encargados y, en varias, se hace expresa referencia a la argumentación de los expertos en sus trabajos.

Sin embargo, las opiniones y propuestas contenidas en esta obra son de exclusiva responsabilidad nuestra, los coordinadores del proyecto y redactores de este trabajo. De hecho, en oportunidades las propuestas que formulamos siguen de cerca las opiniones de los expertos que aquí contribuyen, pero en otras ocasiones elegimos entre alternativas que pueden no coincidir con ellas. Procuramos, ciertamente, entregar una fundamentación de cada una de las recomendaciones. Además, en el curso de este trabajo, recibimos la valiosa colaboración de Ricardo González, del CEP, y de Jorge Rodríguez Cabello, de CIEPLAN . En etapas preliminares de este libro contamos, también, con la participación de Jorge Desormeaux Matthei, del CEP. A ello se suman las valiosas opiniones que regularmente intercambiamos con todos los colegas que trabajan en nuestros respectivos centros de estudios. Pero, una vez más, la responsabilidad por el trabajo es enteramente nuestra.

José Pablo Arellano (CIEPLAN )
Vittorio Corbo (CEP)

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