Opinión El Mercurio, 17 de junio de 2018

Algunas reflexiones sobre la modernización tributaria

Vittorio Corbo |

Lo recomendable es volver a la integración plena del impuesto corporativo y el personal. Con respecto a la base de la tributación, esta debiera ser sobre utilidades distribuidas para así promover el ahorro y la inversión.

En su reciente mensaje presidencial, el Presidente Piñera descartó una baja de la tasa del impuesto corporativo, debido a la estrechez de las cuentas fiscales, y anunció que su propuesta se abocará a una modernización del sistema tributario. Esta se focalizaría en corregir distorsiones y discriminaciones del esquema actual, que terminan afectando la equidad horizontal, la inversión y el crecimiento, y en simplificarlo con el propósito de reducir el costo de cumplimiento y de aumentar la certeza jurídica.

Se comenta que, como parte de los ajustes, se estaría analizando volver a un sistema integrado, en que el tributo de primera categoría recaudado al nivel de la empresa sea un crédito pleno del impuesto a la renta de las personas, como también lo es hoy el gravamen de segunda categoría que afecta a los ingresos del trabajo. Todos los ajustes que se le introduzcan al sistema serían neutrales con respecto a su impacto en el erario fiscal, lo que requeriría compensar la menor recaudación derivada de la integración plena con alzas de otros gravámenes.

Los candidatos de alzas debieran ser aquellos tributos a actividades que generan externalidades negativas, cuyas tasas deberían ser de la magnitud del perjuicio mismo. Un buen candidato, como lo han señalado tanto especialistas tributarios nacionales como instituciones financieras internacionales, es la ampliación de la base y el aumento del impuesto al diésel, que de paso no solo corregiría distorsiones en los precios relativos de los combustibles, sino que también sería consistente con la preocupación nacional e internacional por proteger el medio ambiente.

Para hacer una evaluación del sistema tributario actual y detectar sus principales falencias es conveniente partir por revisar los principios básicos que debe tener un esquema impositivo eficiente y equitativo. Estos principios fueron justamente analizados por una comisión, que lideró el premio Nobel de Economía James Mirrlees, encargada por el Instituto de Estudios Fiscales del Reino Unido (Mirrlees y otros, 2011). La comisión incluyó, entre otros, a los más destacados especialistas en finanzas públicas del mundo y sus términos de referencia fueron hacer propuestas para mejorar el sistema tributario del Reino Unido. Dicha comisión recomendó que un esquema impositivo debiera ser simple, transparente y coherente con la evidencia teórica y empírica sobre los efectos de los impuestos en las decisiones de personas y empresas, de modo que permita recaudar los ingresos fiscales deseados en la forma más eficiente y equitativa posible.

En particular, el sistema impositivo debiera permitir recaudar los recursos requeridos satisfaciendo los principios de equidad horizontal -que dos personas con el mismo nivel de ingreso, independiente de si proviene del trabajo o del capital, tributen lo mismo-, y de equidad vertical -que la tasa media de impuesto (definida como los impuestos pagados divididos por el ingreso total del contribuyente) suba con el nivel de ingreso, pero sin alterar su ranking relativo- y que, además, minimice el costo de administrar el sistema tanto para el Estado como para los contribuyentes (ver también los capítulos 1 y 4 de Arellano y Corbo, editores, 2013).

Considerando estos principios básicos, una deficiencia notoria del sistema tributario actual es que no cumple con el criterio de equidad horizontal, porque una persona que recibe dividendos o participaciones de una sociedad que tributa en el sistema semiintegrado con base en utilidades retiradas solo puede descontar un 65 por ciento del impuesto pagado por la empresa y, por lo tanto, el ingreso derivado del capital accionario o de participaciones en sociedades termina pagando una mayor tasa que el ingreso del trabajo, aunque se trate de los mismos montos. Esta distorsión termina afectando a los dueños de pymes y a los emprendedores, como también a la inversión.

Al mismo tiempo, tampoco cumple con el principio de equidad vertical, dado que, como las empresas pagan un gravamen de primera categoría del 27 por ciento por sus utilidades y solo un 65 por ciento de este pago es considerado como un crédito en el impuesto a la renta personal, todos los contribuyentes que reciben ingresos como dividendos de una empresa sujeta al régimen semiintegrado, independiente de su nivel de ingreso, parten pagando un 9,45 por ciento de los ingresos recibidos como dividendos, antes de computar el tributo personal, lo que termina afectando el ranking relativo de ingresos de los contribuyentes, dejando más abajo a quienes perciben rentas del capital relativo a quienes ganan el mismo monto, pero por ingresos del trabajo.

En defensa de este mayor tributo, se esgrime que son principalmente las grandes empresas las que quedaron en el sistema semiintegrado y que, desde el punto de vista de equidad, sería correcto que paguen más "porque tienen más", en otras palabras, se trataría de una manifestación de la progresividad del sistema. Pero se olvida que las empresas pertenecen a las personas y son estas las que al final pagan los impuestos y el esquema impositivo vigente termina discriminando en contra de todas las personas que reciben dividendos de empresas acogidas a este régimen. No hay ningún principio de eficiencia ni de equidad tributaria que justifique esta distorsión.

Por otra parte, el sistema tributario vigente crea una distorsión adicional a favor del financiamiento con deuda en vez de emitiendo acciones, por encima de la que ya existía en el sistema anterior, dado que el costo de la deuda es un gasto para la empresa y, por lo tanto, se deduce completamente de la base del impuesto de primera categoría, mientras que los pagos de dividendos terminarán tributando con una sobretasa.

Adicionalmente, al coexistir dos sistemas tributarios -uno integrado en base devengada y otro semiintegrado en base a retiros- y con una serie de registros nos quedamos con un sistema complejo, más difícil de fiscalizar y con altos costos de cumplimiento.

La forma más apropiada de evitar la evasión y la elusión es con una buena administración tributaria. En esto Chile ya tiene una gran experiencia acumulada, que se reforzó en la reforma reciente con normas que reducen las oportunidades para no pagar los impuestos debidos.

Con todo, para evitar las distorsiones listadas aquí (y otras no mencionadas por motivos de espacio) y cumplir con los principios de equidad horizontal y vertical, la Comisión Mirrlees propuso como elemento básico un sistema integrado de impuestos de personas y empresas, como el que Chile tenía antes de la reforma de 2014.

Basado en este análisis, lo recomendable es volver a la integración plena del impuesto corporativo y el personal. Con respecto a la base de la tributación, esta debiera ser sobre utilidades distribuidas para así promover el ahorro y la inversión, sea esta en la misma empresa o en la economía en general.

Otros problemas del sistema tributario actual

Pero los efectos del régimen semiintegrado van más allá. Por lo general, la productividad total de factores (PTF) aumenta con el tamaño de la empresa (ver Perspectives in Global Development: 2014, OCDE; Leung et al., 2008; Baldwin et al., 2002 y Lee y Tang, 2001) y, por lo tanto, esta discriminación contraria a las empresas grandes de este esquema también termina afectando la inversión, la PTF y el crecimiento potencial de la economía.

Otra anomalía del sistema impositivo en Chile es que la base exenta del impuesto global complementario supera al 180 por ciento de la mediana de los ingresos, mientras que en el promedio de los países de la OCDE la cifra llega a 40 por ciento solamente (ver Rubio y Vergara, 2017).

Como resultado, una pequeña parte de la población paga el impuesto a la renta personal en Chile, lo que obliga a compensar su baja recaudación con otros impuestos, principalmente el Impuesto al Valor Agregado (IVA). Ello es un problema, ya que el IVA es un impuesto regresivo, por lo tanto, desde el punto de vista redistributivo, debería evaluarse una baja del tramo exento junto a una baja del IVA. Esto mejoraría la distribución del ingreso después de impuestos a favor de los grupos de menores ingresos.

Al mismo tiempo, también deben evaluarse exenciones y regímenes especiales aún presentes. En particular, con los avances en la información y el costo de procesamiento de esta con que cuentan la autoridad tributaria y los contribuyentes, ya no tiene mucho sentido mantener el sistema de renta presunta, habida cuenta de que hoy existe el régimen 14 ter, que está diseñado para gravar en forma simplificada a pequeños contribuyentes, y así, de paso, se aumenta la recaudación cerrando una importante avenida de elusión que, al final, termina también siendo poco equitativa, dado que los principales beneficiarios de este régimen son individuos de altos ingresos.

En suma, hay una buena oportunidad en el intento del Presidente de llevar a cabo una modernización del sistema tributario, que recaude un monto similar al actual, pero con menos distorsiones, con un menor sesgo contra la inversión y el crecimiento, con un menor costo de cumplimiento, con menos posibilidad de elusión y que, en el margen, mejore la distribución del ingreso.