Opinión El Mercurio, 3 de julio de 2016

La importancia de la responsabilidad fiscal

Vittorio Corbo |

La estabilidad macroeconómica y financiera son condiciones necesarias para un crecimiento sustentable en el tiempo.

La estabilidad macroeconómica y financiera son condiciones necesarias para un crecimiento sustentable en el tiempo. En contraposición, la inestabilidad penaliza la inversión, el consumo, el empleo y, como resultado, el crecimiento económico. Períodos de marcada inestabilidad macroeconómica, como los experimentados actualmente por Venezuela, Brasil y Argentina, generalmente tienen su origen en desequilibrios macroeconómicos: inflaciones altas y/o elevados déficits en cuenta corriente, los que típicamente son el resultado de políticas fiscales y monetarias muy laxas. Al mismo tiempo, las crisis financieras, como las experimentadas por América Latina en los últimos 35 años, terminan generando crisis macro y tienen sus raíces en la interacción de una regulación y supervisión financiera débil y desequilibrios macroeconómicos pronunciados.

Chile ha sido pionero, entre los países emergentes y en desarrollo, en implementar un banco central autónomo, con un mandato explícito de velar por la estabilidad de precios y del sistema de pagos. Nuestro país también ha sido precursor en el diseño y aplicación de una política fiscal sustentable, que se basa en mantener un objetivo de balance estructural, conocido técnicamente como balance ajustado por el ciclo, donde el nivel de gasto público se determina en función de los ingresos fiscales estructurales, los que a su vez son determinados por el nivel del producto potencial y el precio de largo plazo del cobre. Nuestra institucionalidad indica que ambas variables son determinadas por comités de expertos independientes, convocados por el ministro de Hacienda.

Esta política, muy estudiada y reconocida a nivel internacional, le ha permitido a Chile navegar a través del superciclo de precios del cobre de los últimos años evitando una insostenible expansión del gasto, con una inflación en torno al rango meta, déficits de las cuentas externas acotados y una situación fiscal sólida y solvente.

Al mismo tiempo, debido a que el gasto público creció de acuerdo a los ingresos estructurales del sector público, y no a los ingresos efectivos que estaban abultados como resultado de precios del cobre muy sobre su nivel de largo plazo, nuestra política fiscal contribuyó a evitar una mayor apreciación del tipo de cambio real. Así, la apreciación efectiva del peso chileno estuvo determinada principalmente por el aumento del gasto privado, alimentado por mejores términos de intercambio y condiciones de acceso y costo del financiamiento externo favorables. La experiencia comparada muestra que la carencia de una regla como la nuestra exacerbó la crisis de Europa de comienzos de esta década y, más cerca de nosotros, las crisis actuales de Brasil, Argentina y Venezuela. La ausencia de esta regla también explica parte de las dificultades que enfrentan Bolivia y Ecuador hoy, como resultado de la caída en el precio del petróleo.

Sin embargo, el uso de esta regla en Chile se ha visto tensionado recientemente. En 2009, en un año de elecciones y en medio de la gran crisis financiera internacional, se gastó más allá de lo establecido por la regla, lo que llevó el déficit ajustado por el ciclo al 3,1% del PIB, valor muy por encima de la meta de déficit estructural de 1% del PIB existente en ese entonces. Esta situación contribuyó a una mayor apreciación cambiaria y un importante uso de recursos acumulados en el Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES).

Un episodio más reciente fue el del año pasado, cuando, como consecuencia de una serie de compromisos de gastos permanentes asumidos por la administración de la Presidenta Bachelet, las proyecciones de balance ajustado por el ciclo anticipaban un deterioro y un importante desvío de la meta anunciada al comienzo de esta administración, que era reducir gradualmente el déficit estructural, para llegar a un déficit cero el año 2018. Esto llevó a la autoridad fiscal a proponer un ajuste fiscal de US$ 540 millones este año, para retomar una trayectoria de reducción paulatina del déficit estructural de 0,25% del PIB por año para así llegar a un 0,8% del PIB en 2018. Es imperativo destacar cuán fundamental es cumplir con la meta y así restablecer la credibilidad fiscal, especialmente hoy, cuando las condiciones financieras internacionales exhiben grandes tensiones.

El compromiso de retomar una política fiscal sustentable, junto con una política monetaria de metas de inflación y una política cambiaria de flotación administrada por un banco central autónomo, a su vez unidas a una buena regulación y supervisión financiera, han permitido que Chile siga gozando de una muy buena calificación de su deuda pública. Esto último le ha concedido al país, tanto al sector público como al privado, mantener un buen acceso a los mercados financieros internacionales, en términos de disponibilidad de financiamiento y costo, facilitando el financiamiento de proyectos y la suavización del nivel de gasto de la economía frente al pronunciado shock de precios primarios que estamos experimentando.

Dados los persistentes shocks que sigue enfrentando la economía global, donde el Brexit no es el único sino sólo el más reciente, el acceso a los mercados internacionales es un activo que se debe preservar y fortalecer. Un test central del compromiso con la regla se avecina ahora, cuando lo más probable es que los parámetros de cálculo del gasto estructural que entregarán los comités de expertos se revisen a la baja, resultando en un crecimiento del gasto público muy acotado para cumplir con el compromiso de reducir el déficit estructural en un 0,25% del PIB por año. Si se abandona este objetivo, se corre el riesgo de un deterioro en la calificación de riesgo del país, con efectos en el costo del financiamiento público y privado y con efectos negativos en el ya alicaído dinamismo de la economía.

Por la importancia de mantener nuestras cuentas fiscales en orden y el riesgo de alejarse de la regla por demandas de mayores gastos permanentes, resulta más importante que nunca reforzar la institucionalidad fiscal, por medio de la creación de un consejo fiscal autónomo que tenga como objetivos la evaluación técnica de la política fiscal y el monitoreo de su implementación, y su difusión, tanto en el Congreso como en la opinión pública. Esta fue una de las recomendaciones del Comité Asesor para el perfeccionamiento de la regla fiscal que tuve el honor de presidir. Este consejo debe ser creado por una ley especial que defina su mandato; sus funciones, responsabilidades y atribuciones; su estructura corporativa, incluyendo la forma en que se designa su consejo; su financiamiento, y sus atribuciones de acceso a información fiscal. Este consejo es fundamental porque el monitoreo de las cuentas del Estado y de las implicancias fiscales de las leyes no es una tarea fácil. Este requiere acceso a información y metodologías que no son nada de triviales para los no iniciados en la materia, por lo que se requiere una contraparte capacitada a la Dirección de Presupuestos, que evalúe en forma independiente la sustentabilidad de las finanzas públicas.

Con todo, es natural preguntarse por qué, a pesar de las buenas políticas macrofinancieras, el crecimiento ha caído tanto en el último tiempo. La respuesta a esta pregunta tiene varios componentes. Primero, el crecimiento potencial ha caído en los últimos años como resultado de una menor tasa de inversión, de la caída en la tasa de crecimiento de la fuerza de trabajo y del bajo crecimiento de la productividad. Segundo, Chile se ha estado ajustando -ordenadamente- a la pronunciada caída en los términos de intercambio y al declive de la inversión, asociado al desplome de la inversión minera, con la ayuda de una política monetaria contracíclica y una depreciación cambiaria, las cuales han facilitado el ajuste y limitado la expansión del déficit en cuenta corriente. Tercero, como lo he manifestado en columnas anteriores, la caída en la tasa de crecimiento también está asociada a un declive significativo en la confianza y expectativas de empresarios y consumidores, que va más allá de lo que se puede explicar por la caída de términos de intercambio y de la inversión minera. Esta caída está asociada, más bien, a la incertidumbre y los efectos de las reformas recientes, que han deteriorado el ambiente para innovar, invertir y contratar trabajadores.

Debilitar el compromiso fiscal en estos momentos depreciaría la responsabilidad fiscal que tanto trabajo nos tomó alcanzar y que ha jugado un rol central en la estabilidad del país. Es nuestra responsabilidad y está en nuestras manos reforzar los activos de nuestra institucionalidad económica y financiera para sortear de mejor manera los obstáculos y, en paralelo, avanzar en reducir barreras a la inversión y la incertidumbre interna para apuntalar el mediocre crecimiento de los últimos años.