Puntos de Referencia N° 322, junio 2010

¿Quién está a cargo de la gestión de la educación pública escolar? Un análisis de la regulación legal de las escuelas “municipales”

Lucas McClure |

La regulación jurídica de la gestión escolar (contenida en el Estatuto Docente y en otras leyes) suele entenderse como portadora de la "municipalización" de la educación pública, pero eso es un error. Esta regulación establece una difusión de competencias de decisión (y por tanto, de responsabilidades) entre varios agentes públicos o privados, dentro de lo cual se incluyen no solamente las municipalidades o los directores de escuelas, sino también profesores, apoderados y el Ministerio de Educación. Y en varios aspectos que algunos considerarían claves para la gestión, la regulación simplemente pone múltiples frenos a las intenciones de las municipalidades y directores de escuela.

Las reglas sobre nombramiento de directores y profesores titulares difuminan las decisiones en la comunidad escolar, el municipio y el gobierno central. Cada municipalidad administra un sistema de concursos públicos para producir los nombramientos, pero estos son fallados por comisiones compuestas por representantes de los municipios, directores, profesores, padres y apoderados y el Ministerio de Educación. Sus decisiones vinculan total o parcialmente al alcalde cuando nombra a los docentes. Además, si bien los municipios fijan todos los años el número de profesores y directores que requieren las escuelas de la comuna (medidos en horas de trabajo), sus decisiones pueden ser "observadas" por el Ministerio de Educación, y si el municipio no sigue la observación del gobierno central, el mecanismo de resolución de conflictos contemplado por la ley hace participar también al Ministerio del Interior (y el impasse se resuelve por "mayoría de votos").

Cuando un candidato a docente o director ha sido nombrado, entonces se le aplica una legislación protectora de su cargo, según la cual el término de sus funciones se produce solamente en situaciones gravísimas. La aplicación de algunas de las causales de cesación exige un procedimiento especial de investigación ("sumario administrativo") que no es liderado por el municipio −el cual solo ordena su realización− sino por otro docente o director de escuela. Aunque los directores deben someterse cada cinco años a un nuevo concurso, pero ello es solo para mantenerse en el cargo: con independencia del resultado, se mantienen en la dotación docente de la comuna.

La estructura de remuneraciones de los profesores y directores está casi totalmente fijada en forma detallada por la ley. Respecto de los pocos tipos de remuneraciones donde la ley permite un campo de maniobra, su determinación la realiza el municipio en conjunto con el Ministerio de Educación. Un director o un municipio apenas puede alterar la estructura de remuneraciones para incentivar o desincentivar determinadas conductas o dinámicas internas en las escuelas.

La así llamada "crisis del Instituto Nacional" provee algunas ilustraciones de los efectos prácticos de la regulación jurídica de la gestión de las escuelas públicas. Parte de las dificultades que enfrentaron las autoridades del Instituto y que motivaron las críticas de alumnos, profesores y apoderados, se seguían del rígido sistema de nombramiento de profesores. Además, la débil reacción de la municipalidad, que no desvinculó a las autoridades del Instituto que habían sido cuestionadas por la comunidad escolar, no podía ser otra a la luz de las débiles atribuciones que la regulación le entrega al municipio en materia de terminación de las funciones de los directores. Más allá de la cuestión de si correspondía o no cuestionar el desempeño de las autoridades del Instituto (el sumario administrativo concluyó que debían ser absueltas de los cargos formulados), lo sucedido en el Instituto Nacional da cuenta de la estructura difusa y restringida de los poderes de gestión que están consagrados en la regulación de la educación escolar pública.

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