Se viene marzo y la inevitable cuenta regresiva para las elecciones presidenciales y parlamentarias de noviembre. En estos momentos, los eventuales candidatos de todos los sectores políticos están comenzando a reclutar los fondos necesarios para el despliegue de marketing propio de las campañas electorales. Si bien Chile cuenta con una ley bastante estricta respecto a las donaciones y montos, no hay consenso aún si ésta es suficiente para evitar conflictos de interés y el habitual uso de “platas negras”. Un debate que hoy cobra más fuerza que nunca.
Por: Matías Marambio. Colaboraron en este reportaje Javiera Moraga y María Paz Donoso.
Transparencia. La última obsesión de la política chilena. Lo que se anhela desde la ciudadanía y el talón de Aquiles de muchos que llegan a ejercer cargos públicos, que al poco tiempo se ven envueltos en polémicas por tener algún tipo de conflicto de interés. El caso más reciente es del director del Servicio de Impuestos Internos (SII), Julio Pereira, con Cencosud.
Pero sin duda, durante este año electoral, no solo las conversaciones girarán en torno al tema de la transparencia y los conflictos de interés, sino respecto a una materia mucho más polémica: el financiamiento de la política. Y es que, precisamente, los escándalos más complejos en democracia han estado relacionados a la falta de institucionalidad respecto a los dineros que van a la política.
Es tal vez por ello que el Centro de Estudios Públicos (CEP) y Cieplan acaban de publicar un libro sobre el financiamiento de la política en Chile, donde el economista Claudio Agostini entrega un vistazo panorámico inmejorable sobre las prácticas y mecanismos que tenemos actualmente en el financiamiento de la política chilena. En el mismo libro, “Democracia con partidos”, el economista Salvador Valdés también entrega conclusiones valiosas al respecto.
Haciendo un poco de historia, el halo de la desconfianza en el financiamiento de la política comenzó con el escándalo del caso MOP-Gate durante el gobierno de Ricardo Lagos. Aunque la historia en sí es más vieja que el hilo negro; pero fue en esas circunstancias cuando la Concertación y la Alianza llegaron a un acuerdo que se tradujo principalmente en dos reformas: la creación de la Alta Dirección Pública y la ley de financiamiento electoral.
Hasta antes de 2003, el financiamiento de las campañas electorales estaban sometidas a las reglas generales de donaciones y todo estaba totalmente desregulado. Tampoco existía el financiamiento público. Pero gracias a las leyes 19.884 y 19.885 eso cambió y se generaron mecanismos que regulan el financiamiento privado de las campañas electorales, estableciendo tanto los límites para los donantes y los candidatos. Al mismo tiempo, se estableció la entrega de recursos públicos para candidatos y partidos políticos.
Parte del espíritu de esta nueva normativa fue extraído de la Comisión de Reforma del Estado, convocada por el CEP y que coordinó Salvador Valdés. De esa experiencia se publicaron dos volúmenes, uno que aborda la formalización entre dinero y política, y otro que toca el tema de la profesionalización del servicio civil.
A la luz de ese documento, la ley establece un sistema complejo de financiamiento, en el que conviven platas privadas y fiscales, reguladas por el Servicio Electoral y los Tribunales Electorales. Se estableció que las donaciones privadas pueden ser de tres tipos: anónimas, reservadas y públicas.
Los aportes anónimos se hacen directamente por el donante al administrador electoral del candidato o partido. En este tipo de aportes el candidato sabe quién es la persona que hace el aporte y el monto, pero la información no es pública para la ciudadanía. Eso sí el mecanismo del financiamiento de la política tiene tres condiciones: no puede superar las 20 UF, el monto total de donaciones recibidas de este tipo por un candidato o partido no puede superar el 20% del límite del gasto electoral, y el donante no puede considerar la donación como gasto para efectos tributarios.
El segundo tipo de aporte es el reservado, y es la principal innovación que entrega la ley actual. Estos se entregan directamente al Servicio Electoral y no al candidato, posteriormente el Servicio Electoral agrega todas las donaciones semanales a cada candidato, y cada partido entrega el monto total a los respectivas beneficiarios. Este sistema busca que los candidatos no sepan quiénes les donaron la plata, para evitar así la compra de favores. El mecanismo de entrega de ese dinero al destinatario es través de una fórmula compleja. Es decir, si se recibió una donación por 444.444 pesos, luego no se recibe ese monto exacto, sino que se suma a otras donaciones y se entrega en montos aleatorios, para que los candidatos no sepan quién realmente fue el donante.
Por último, el tercer tipo de donaciones es la pública, en la que se identifica al donante y al receptor frente a toda la opinión pública. Este mecanismo es opcional para los donaciones menores a 20 UF, está prohibido para donaciones mayores a 20 UF y menores a los topes máximos establecidos y es obligatorio para donaciones superiores al tope máximo.
Campañas y recursos públicos
La ley establece además financiamiento a través de recursos públicos. Esto se hace mediante dos sistemas. Al comienzo de la campaña, los partidos tienen derecho a recibir 0,01 UF por cada voto obtenido en la elección anterior equivalente y posteriormente se entrega a los candidatos y partidos 0,03 UF por cada voto, el que se entrega a través del pago a empresas que prestaron servicios y con las cuales se mantienen cuentas pendientes.
Claramente la ley mejora bastante el escenario que había hasta antes de 2003, pero igualmente se ha generado un fuerte debate en torno al tema, sobre todo en un año electoral. De hecho, uno de los puntos más discutibles es si todas las donaciones deben ser públicas o no. Para Lucas Sierra, coordinador académico del CEP, y editor del libro “Democracia con partidos”, haber avanzado en el financiamiento de la política es algo tremendamente importante, pero también este abogado defiende que es importante el secreto. “Cuando el voto se hizo secreto fue un avance para la democracia. En el financiamiento de la política, sometido a ciertas reglas, también lo es porque facilita que la decisión política sea genuina. No necesariamente el secreto es para corromper o pedir favores, sino por genuina manifestación política. Mientras más funciona el secreto, más donaciones hay”, dice.
El que haya donaciones secretas es importante no para las grandes empresas, sino, por ejemplo, en el caso de un pequeño comerciante que le quiere donar a un candidato a diputado que es de la coalición contraria al alcalde de la zona, que luego puede tomar represalias en su contra, insiste Sierra. “Si esa donación fuera pública, probablemente no se haría”, reconoce un senador de la Alianza que prefiere no identificarse.
Para Juan José Soto, gerente de la Fundación Ciudadano Inteligente (FCI), una ONG que junto al economista Eduardo Engel ha intentado poner este tema en el tapete público, uno de los grandes problemas que tiene la ley es que “hay un velo sobre los intereses económicos que financian la política chilena. Esto pasa a todo nivel, en las campañas y en los partidos. Entonces la ciudadanía no tiene acceso a saber qué intereses particulares están financiando la política en general para poder capturar mejor representación de esos intereses en la política pública”. Para Soto es fundamental transparentar los orígenes de los dineros privados que financian las campañas electorales de manera que la ciudadanía pueda exigir a las autoridades que se inhabiliten, por ejemplo, para votar una ley en el caso de que exista algún conflicto de interés.
Lucas Sierra tiene una mirada distinta, y dice que hay que separar lo que es el financiamiento de la política y los conflictos de interés. “Tu puedes tener el mejor mecanismo de donaciones, pero si no tienes reglas de conflicto de interés y una cierta cultura que incentive una práctica de inhabilitación o de formas de resolver esos conflictos vas a seguir teniendo esos problemas. Son cosas distintas”, explica.
Lobby desregulado
Esta problemática lleva a otro punto: en Chile el lobby no está regulado y no hay un registro de las reuniones que realizan parlamentarios y ministros con representantes de empresas o lobbistas. El tema no es menor. En Estados Unidos una empresa especializada en investigación de inversiones creó un índice accionario llamado “Indice de la calle F”, en honor a la calle donde están ubicadas las principales empresas de lobby. El resultado es sorprendente. Las 50 empresas que más han gastado en lobby desde el año 2002, como fracción de sus activos, han rentado anualmente un 11% más en el S&P500. Eso demuestra que el dinero en la política está lejos de ser inofensivo. “Y los casos se repiten en Chile con las diversas leyes y lobbistas que se pasean por el Congreso”, explica el asesor de un ex alcalde.
Todo tiene límite
El otro gran tema en discusión es sobre los límites de gasto de las campañas electorales. La ley establece un tope que varía dependiendo del cargo a postular y para cada elección. Por ejemplo, en el caso del Presidente de la República, el límite es 0,03 UF multiplicado por el número de inscritos en los registros electorales, monto que con la inscripción automática aumentó considerablemente. El espíritu de la normativa es tratar de igualar la cancha. Aunque el factor plata no siempre es definitivo en una elección, sí es muy preponderante. Como reconoce el mismo senador de la Alianza abordado para este reportaje, “la plata termina siendo un factor que te masacra. Es muy difícil competirle a una persona con una tremenda capacidad económica”.
Lucas Sierra admite que el tema es complicado. “El sistema binominal hace que el candidato que va a la reelección sea muy fuerte, además tiene un financiamiento fiscal indirecto que son las sedes y platas que posee para recorrer el distrito que en tiempos de campaña obviamente son usados electoralmente. En esos casos el límite al gasto es una barrera importante para generar competencia”, dice.
En el libro “Democracia con partidos”, en el capítulo “Financiamiento de la política en Chile”, Claudio Agostini estimó un modelo econométrico lineal para ver el efecto que tiene el gasto de los candidatos que van a la reelección y los candidatos desafiantes en fracción de votos obtenidos. El estudio arroja que en promedio un aumento del 1% en el gasto del desafiante reduce la votación del candidato que va a la reelección entre 0,2 y 0,28%.
En algo en lo que están de acuerdo los entrevistados es en la falta de una mayor fiscalización para que esto se cumpla. Para el coordinador académico del CEP, el Servel aún no tiene los recursos y los dientes para vigilar que se respeten las normas. Una mirada similar tiene el senador antes citado: “En la práctica los límites al gasto no se fiscalizan. De hecho nunca se ha sancionado a nadie, además, ¿cómo lo sancionas? Algunos han planteado sacarlos del cargo, pero eso es muy severo. Tiene que haber multas económicas fuertes”, dice.
La elección que viene
A pesar de que existe una ley de financiamiento en la política, no todos los candidatos aún han puesto este tema sobre la mesa. Tal vez uno de los más transparentes ha sido el precandidato presidencial Andrés Velasco. “Hemos sido los únicos en detallar los gastos de la campaña y su financiamiento. Los fondos han venido de un grupo de profesionales y empresarios, entre ellos Rafael Guilisasti y Juan José Santa Cruz, de amigos que han hecho aportes pequeños, y también aportes propios”, explica a “Empresas&Poder”.
Claramente Velasco, quien vivió durante años en Estados Unidos, se ha inspirado en la transparencia que utiliza ese país para este tipo de campañas donde todos los aportes son publicados.
Otro de los dilemas que tendrá esta elección, y que lo advierte Lucas Sierra, es que la nueva generación, la que cumplió 18 años y que está inscrita automáticamente es difícil de descifrar y medir, lo que en temas de financiamiento se traduce que las campañas 2013 serán mucho más caras que las anteriores, donde el electorado era absolutamente acotado.
Finanzas de los partidos
El financiamiento de los partidos políticos es otro factor importante en esta ecuación. La mayoría de ellos hoy tienen serios problemas para costear sus operaciones, y cada uno se financia de forma independiente. Por eso, tanto el CEP y la Fundación Ciudadano Inteligente, entre otros actores, proponen que debe haber un financiamiento público permanente. Para Lucas Sierra, este es un problema que se exacerba con el sistema binominal que, paradójicamente, deja a los partidos en una posición debilitada frente a la aparición de caudillos locales. “El binominal reduce el poder de los partidos en su tarea de buscar candidatos, porque los caudillos se convierten en verdaderos empresarios locales de la política, que se pueden reelegir eternamente, ya que pueden recolectar platas para ellos mismos”. Por eso en el CEP proponen que debe haber un financiamiento público para los partidos, donde un porcentaje mínimo de lo que se dona a los candidatos se destine al conglomerado. De esta forma, además de ser una herramienta de información, porque se sabe cuánta plata está recibiendo cada candidato, también sirve para distribuir ese dinero de mejor forma entre el resto de los postulantes a un cargo público. Eso sí, en el CEP se hace la salvedad que este financiamiento no debe ser a todo evento, sino que sujeto a condiciones como, por ejemplo, incentivos a cuotas de nuevos militantes, cursos de formación de éstos, preparación de candidatos, etcétera.
Platas negras
Dice el dicho que hecha la regla, hecha la trampa. El financiamiento electoral no es la excepción. A pesar de que con la nueva ley el tema se ha regularizado bastante, siguen existiendo malas prácticas.
La normativa establece que cada candidato debe tener un administrador electoral, quien es el responsable legal frente el Servel. Es esa persona, quien por lo general es de confianza del candidato, la encargada de llevar la contaduría con todos los ingresos y gastos para luego entregar la información al Servel. La tarea no es nada fácil, ya que se deben registrar por separado los ingresos públicos, reservados, anónimos y estatales, y por otra registrar todos los gastos. Esto último es especialmente complejo, ya que muchos de los servicios son informales. “Si una persona te pinta un letrero, es difícil de registrar porque no te da boleta, entonces tienes que hacer un comprobante de pago. ¿Te puedes imaginar cuando tienes a 20 o 30 personas trabajando y moviéndose constantemente, pagando peajes, bencina, comiendo? Hay una cantidad enorme de gastos pequeños que se hacen inmanejables. Hay que tener a una persona que sea muy metódica y ordenada a cargo”, cuenta un empresario que trabajó como administrador electoral en la última campaña senatorial.
Además la ley es bastante rigurosa sobre lo que se acepta como donación y lo que no. Por ejemplo, si una persona quiere pasarle una camioneta a un candidato para que movilice a su gente, el reglamento obliga a valorizar ese servicio, no puede ser gratis. Esa valorización entra como donación y también como gasto. Y aunque efectivamente el Servel no tiene la capacidad para fiscalizar si la información que se entrega es 100% fidedigna, sí hay una regulación por parte de los competidores. La información que se entrega el Servicio Electoral queda abierta para que pueda ser revisada por lo otros partidos y candidatos, de manera que puedan reclamar en caso de encontrar una insolvencia.
Todo este complejo trabajo contable –que en países como Colombia se resuelve a través de una rendición de cuentas on line– de alguna manera afecta a candidatos que no tienen la capacidad de contratar a contadores con experiencia suficiente para llevar este tipo de registros, haciendo la competencia más desigual.
Algo que se sabe dentro de las campañas electorales es que la mayoría de los administradores llevan dos libros contables, uno oficial que se muestra al Servel y otro no oficial, que lleva las cuentas de las donaciones y los gastos que no se han hecho formalmente. Por eso la mayoría de los candidatos, en la realidad, superaría ampliamente los límites de gasto establecidos por la ley. Para falsear esa información, se preocupan de ser cuidadosos, ya que no es cosa de excluir gastos así como así. Una práctica recurrente sería bajar los montos en cada uno. Por ejemplo, si se contrata 80 tandas comerciales en una radio local, se pide que se facture por 60.
En cuanto a las donaciones que no se hacen a través de las herramientas legales, éstas suelen ser en efectivo. Por eso es común que administradores electorales en época de campaña tengan cajas fuertes llenas de billetes destinados a la contabilidad paralela.
Esta realidad, explica Lucas Sierra, no se desconoce. Es parte del lado oscuro de las campañas electorales, pero asegura que es cada vez menor. Básicamente es un problema de fiscalización.
Este tema está tocado por el proyecto de ley que está en el Congreso y que pretende cambiar algunos punto de la actual ley. Enviado por diputados de la Concertación, la iniciativa propone que los candidatos electos sean cesados de sus cargos en caso de comprobarse de que excedieron el límite del gasto electoral. También sugiere que se sancione el gasto anticipado y prohibir las donaciones por parte de las personas jurídicas.
Este último punto es ampliamente discutido y es compartido por la Fundación Ciudadano Inteligente, promoviendo que solo las personas naturales puedan hacer donaciones a las campañas políticas.
“Hoy es el tiempo de las personas naturales”, sostiene Lucas Sierra. “Hay que establecer mecanismo para incentivar que las personas se involucren en la política desde la base.
Todos los mecanismos de financiamiento que se han diseñado en Chile van a funcionar mejor y van a cumplir mejor sus objetivos si hay más personas donando. Al igual como sucede con las personas jurídicas, tiene que haber incentivos tributarios para las personas naturales”, concluye.
