Salvador Valdés, investigador del Centro de Estudios Públicos, da cuenta de cómo se llegó a adoptar el punto central de la recién aprobada reforma previsional.
El Congreso aprobó la pensión solidaria, pero su sentido global es poco comprendido.
Las intervenciones del Estado en el financiamiento de la vejez son de dos clases. La primera es obligar a los trabajadores a destinar un porcentaje de su ingreso al ahorro para la vejez. Ella sólo se aplica a personas cuyo empleo pague ingresos observables por el Estado y, por tanto, que pertenezcan a la gran clase media. Chile intervino así en 1924, y reformó a fondo en 1980, al crear la capitalización individual.
Aunque se tenga el mejor sistema para la clase media, quien no cotiza no tiene pensión. Ello está bien para los de altos ingresos, pero no para los pobres. Las personas de clase media que rotan entre empleos cubiertos y trabajo por cuenta propia, y las mujeres que rotan entre el trabajo en el hogar y opciones laborales, pueden quedar con pensiones paupérrimas no porque el sistema sea ineficiente, sino porque su densidad de cotización resulta baja. Ellas dependerán de las ayudas de familiares. La hipótesis de que ahorrarían voluntariamente para la vejez supone capacidades de autocontrol y de previsión lejana que son escasas.
La segunda intervención es un subsidio para los ancianos pobres. Chile creó el primer subsidio de pensión mínima en 1952, y lo extendió en 1963 a todas las cajas. Debido a que el requisito para obtener ese subsidio era reunir 800 semanas (15,4 años) de cotización y a la amplia extensión del empleo por cuenta propia e informal, muchos ancianos necesitados fueron excluidos. Por eso, el gobierno militar creó en 1975 la «pensión asistencial». Ésta es hoy un derecho legal, pues el acceso depende sólo de la edad y pobreza, y no de haber contribuido (la infame lista de espera fue eliminada en 2005). Así, en 2004, el 41,6% de la población de tercera edad recibía alguno de estos subsidios. Ésta es una de las mayores coberturas de todos los países en desarrollo. Gracias a ellos, la tasa de pobreza en la tercera edad es la mitad de la tasa de pobreza general.
Pero el actual vínculo entre los subsidios y los sistemas contributivos es lamentable. Como el subsidio se retira violentamente, crea riesgo para las personas (la pensión depende de dónde ocurra el trabajo, y de un par de puntos en la ficha CAS). También se cometen inequidades horizontales irritantes, como excluir a ancianos al borde de la pobreza de ayudas que reciben otros menos necesitados. Parte del gasto fiscal llega a mujeres ricas.
Estas fallas crean riesgo político. Queda la sensación de que el sistema contributivo «está en crisis» (M. Bachelet en N. York, enero de 2005; Lavín y Piñera en debate televisado, 2005). Un estudio encontró que no más del 50% de los afiliados a las AFP autofinanciaría una pensión mayor a la mínima. El sistema contributivo quedó en entredicho.
En mi libro de 2002 (pp. 67-71) mostré cómo vincular los subsidios para aminorar el riesgo, mejorar la equidad horizontal y reducir el incentivo a preferir empleos sin cotización. La teoría sobre impuesto a la renta óptimo de dos tramos propone un «retiro gradual del subsidio»: a medida que aumenta la pensión contributiva y se va superando la pobreza, el subsidio se reduce un poco, pero no violentamente, como ocurre hoy. El retiro gradual ya fue aplicado por Suecia en los años 90. En marzo de 2004 mostramos las ventajas del retiro gradual para el caso de las temporeras en un estudio con Harald Beyer. En noviembre de 2004, en un seminario internacional que organizó el CEP en conjunto con la Superintendencia de AFP, mostramos nuevamente las ventajas de esta solución.
En esos años, la Dirección de Presupuestos sostenía que en las próximas décadas venía un enorme gasto fiscal en subsidios de pensión mínima (ver seminario OIT, abril 2004). En una actitud patriótica, Mario Marcel cambió de opinión cuando dirigió la Comisión Asesora Presidencial. La alternativa al retiro gradual era una pensión mínima escalonada, usada en Suiza. En mi presentación al Consejo Asesor mostré cómo esa fórmula deja fuera a las temporeras, pero sí otorga subsidio a otras mujeres menos necesitadas, aunque ambas realicen igual esfuerzo de ahorro. Además, genera tasas de subsidio absurdas, entre +350% y -100%. La Comisión Asesora Presidencial adoptó mi propuesta, pues propuso sustituir las pensiones asistenciales y mínimas por un subsidio de retiro gradual.
Sin embargo, no hubo acuerdo sobre la magnitud. En una parte propuso fijar el monto «en el actual valor de la pensión asistencial» (p.112) -es decir, $44.000-, y en otra parte propuso que su monto fuera $75.000 (pp.114 y 119). Después, el gobierno apoyó el monto alto en su proyecto de ley. Debido al efecto electoral, la oposición se sumó. Se critica que ese monto podría ser excesivo en relación al ingreso laboral. El subsidio que recibe una pareja de ancianos pobres subirá desde 48% del ingreso autónomo de una pareja joven en el percentil 40 de la distribución de ingresos, en enero de 2006, hasta 77% en julio de 2009. Esto induce a más previsores que antes a reducir su densidad de cotización. Pero ello no ocurre respecto de los imprevisores, que son más. Más grave es que los trabajadores de 30, 40 y 50 años son dejados atrás aunque su tasa de pobreza es mayor, pues genera riesgos políticos. Esto podría aliviarse si se reajustan los subsidios más lentamente que los salarios, como ya establece la ley recién aprobada.
No debemos perder la perspectiva. El senador Carlos Ominami reconoció que esta reforma «(no) tocó un ápice el mecanismo básico, que era el fondo de capitalización individual». Es más, el pilar solidario fortalece la capitalización individual, pues soluciona un problema político serio. El retiro gradual penetra en la clase media. Chile debe celebrar que ahora no se gravará violentamente a quien avance en la superación de la pobreza, aunque vaya llegando a la clase media baja. Es un éxito al que contribuyeron muchos, de todos los sectores.
