En julio del año 2010, el Centro de Estudios Públicos (CEP) y la Corporación de Estudios para Latinoamérica (CIEPLAN ) acordaron emprender una agenda de investigación conjunta en temas de relevancia para el desarrollo del país. Los temas escogidos fueron dos: el sistema tributario y el sistema de partidos políticos, en la idea de recopilar evidencia, realizar diagnósticos y, a partir de ello, formular propuestas de reformas legales en cada una de estas materias, las que pudieran ser difundidas y debatidas ampliamente en la comunidad de académicos, autoridades, políticos, policymakers y medios de comunicación. Este Informe se refiere a la investigación sobre el sistema de partidos políticos en Chile.
Cuando se acordó iniciar la investigación en dicho ámbito, el tema de los partidos políticos y su reforma no se encontraban en la lista de temas prioritarios ni para la clase política ni para la opinión pública. Por el contrario, la alternancia en el poder que se había producido pocos meses antes en el país, hacía que existieran altas expectativas respecto del rol que jugarían los partidos, antes opositores, ahora en el gobierno, y a la inversa. Pero no existía una reflexión acabada en la clase política respecto de la salud institucional de los partidos, ni mucho menos respecto de posibles reformas para fortalecer esas organizaciones. Existía, ciertamente, una creciente alerta de parte de algunos sectores académicos, la que lamentablemente no permeaba en toda su magnitud a la clase política. De esta forma, el primer objetivo que nos propusimos fue realizar un profundo y realista análisis respecto de la situación actual de los partidos políticos en Chile, su funcionamiento, la manera como se financian, cómo influyen las instituciones de la actividad política que están en el entorno de los partidos y, también, la forma en que se regulan estas materias en el derecho comparado. A continuación, se consideró como parte esencial del proyecto, el desarrollo de un método de discusión y divulgación de los hallazgos y propuestas, de manera de poder influir en la agenda pública.
Meses más tarde, se sucedieron en el país diferentes movilizaciones sociales. Los motivos de estas manifestaciones fueron múltiples —medio ambiente, educación, reivindicaciones regionales—, pero el telón de fondo de ellas fue siempre el mismo: las instituciones supuestamente encargadas de dar cauce político a las demandas de la gente, esto es, los partidos políticos y sus representantes en el gobierno y el parlamento, se hacían insuficientes para contener el fervor ciudadano. La prensa de la época recogió una consigna que se hizo popular en los cánticos y lienzos de los manifestantes en la calle: “El pueblo, unido, avanza sin partidos”.
¿Por qué se produjo este divorcio entre la ciudadanía organizada y los partidos políticos? ¿Cómo y por qué caen los partidos políticos y las instituciones políticas a los últimos lugares en la escala de confianza y simpatía ciudadana? El dato que entregaban algunos cientistas políticos desde hace una década ahora adquirió notoriedad. Detrás de la aparente estabilidad del sistema de partidos que se apreciaba en Chile durante los años 1990 y 2000, existía un lento, pero continuo, proceso de desarraigo de estas organizaciones de la base social, con la consiguiente deslegitimación ante los ojos de la ciudadanía y apatía electoral. Chile ha vivido un acelerado proceso de modernización en las últimas tres décadas, marcado en sus inicios por el trauma de una dictadura que proscribió toda actividad político-partidista. Este proceso, que tiene al país hoy a las puertas de alcanzar niveles de ingresos propios de economías desarrolladas, ha acarreado significativos cambios en casi todos los ámbitos sociales, incluyendo, por cierto, a la política. Las causas del actual descrédito de los partidos políticos, y, en general, la crisis de representatividad de nuestra democracia, tienen raíces en dicho proceso. Sin embargo, no es menos cierto que este proceso ha evolucionado en un contexto institucional y regulatorio que no ha colaborado a impedir las malas prácticas de los partidos, y el consiguiente desprestigio. La ciudadanía hoy demanda estándares mucho más altos en materia de transparencia, participación y eficacia, mientras que los actuales partidos políticos chilenos parecen alejarse de aquellos ideales. Pero como indica la experiencia comparada, es posible adoptar algunas medidas para fortalecer aquellos principios en la política.
Este Informe, entonces, procura aportar al debate sobre dichas medidas. Es decir, cómo determinadas reformas constitucionales y legislativas pueden promover mejores prácticas al interior de los partidos. Y al mismo tiempo, cómo determinados contextos constitucionales e institucionales favorecen mayores grados de competencia y mayor transparencia.
Las propuestas que aquí se presentan no se escriben desde una posición de neutralidad normativa. Por el contrario, en este Informe subyacen profundas convicciones respecto del ideal democrático representativo. A nuestro juicio, para que la democracia opere bien se necesitan buenas instituciones políticas. Y entre esas instituciones figuran, muy destacadamente, los partidos políticos. Los buenos partidos para la democracia moderna son representativos, democráticos y competitivos.
Representativos, en tanto deben ser integradores de preferencias y capaces de sintetizar las distintas aspiraciones de la sociedad. Para esto, en principio, los partidos deben ser capaces de articular visiones más bien globales del país y no representar solo un determinado interés específico. En los partidos debe existir coherencia entre sus postulados ideológicos o doctrinarios y sus propuestas de gobierno. Un mínimo de consistencia programática debe inspirar a sus representantes y militantes. Cuando se olvida esta premisa, los partidos pueden caer fácilmente en uno de los principales males de la democracia: el populismo. Los partidos deben ser, también, democráticos y competitivos, en el sentido de que aseguren una razonable competencia interna y de que los cargos de autoridad política en su interior sean siempre desafiables a través de las elecciones. Cuando se olvida esta premisa, los partidos pueden caer en otro mal de la democracia representativa, como es el caudillismo, en el que los intereses individuales del líder de turno, y no el bienestar general, son los que mueven realmente a la organización.
Representatividad, democracia y competencia, a su vez, colaboran a otorgar un marco de certeza a las dinámicas de poder que se dan al interior de los partidos. Uno de los principales riesgos que se aprecia hoy en día en la política es la forma como esta se relaciona con el mundo de los intereses especiales, y para ello, nada mejor que las reglas claras y la transparencia. En definitiva, los buenos partidos políticos pueden ser el mejor antídoto contra el populismo, el caudillismo y la opacidad en la política. De esa forma, pueden operar como un gran soporte para la democracia.
Los partidos políticos ocupan una singular posición entre el mundo de lo público y el mundo privado. Concurren en ellos dos dimensiones muy nítidas, lo que genera no pocas tensiones. Por un lado, cumplen funciones evidentemente públicas, pero su estatuto jurídico no es de derecho público, sino que de derecho privado, como manifestación que son del derecho de asociación y, en cierta medida, del derecho de expresión que poseen los individuos. Desde esa perspectiva, se asoma otra de las convicciones que inspiran este Informe, relativa al papel del Derecho en relación con los partidos: como estos son instituciones que reflejan el derecho de asociación, la ley debe regular solo el mínimo fundamental, dejando el resto a la voluntad colectiva manifestada en los estatutos de los partidos. En otras palabras, respecto de los partidos políticos, la ley debe ser solo correctiva.
A la luz de estas convicciones, ¿qué mejoras necesita la regulación de los partidos en Chile? Este Informe responde esa pregunta con un conjunto de propuestas que son de dos clases, con el objeto de ofrecer una mirada sistémica de la reforma política: propuestas más generales referidas al escenario institucional de los partidos (Constitución Política de la República y leyes accesorias, sistema electoral, leyes de financiamiento de la política); junto con propuestas más específicas referidas a la Ley Orgánica Constitucional de Partidos Políticos (LOC 18.603).
Francisco Javier Díaz (CIEPLAN )
Lucas Sierra (CEP)
