Nadie mejor que el abogado Lucas Sierra, coordinador académico del Centro de Estudios Públicos, para revisar algunos de los desafíos que enfrenta el debate legislativo. Si el alma de la democracia es el lugar donde se hacen las leyes, hay razones para estar preocupado. Por Marcelo Soto. Foto: Verónica Ortíz.
Lucas Sierra no usa twitter. El coordinador académico del Centro de Estudios Públicos –reemplazó en el cargo a Harald Beyer, cuando éste asumió como ministro de Educación- piensa que “las redes sociales son un fenómeno muy interesante, pero también sufren el efecto manada, el problema de las asambleas: si alguien sale corriendo, todos van para el mismo lado. Hay poca racionalidad”, comenta.
Sin embargo, este abogado de la Universidad de Chile provocó un pequeño remezón en la red cuando una columna suya en El Mercurio comenzó a ser tuiteada una y otra vez. Bajo el título de Claroscuro prohibicionista, su artículo criticaba el ánimo contrario a las libertades individuales que se advertía en ciertas normas como la ley de tolerancia cero contra el alcohol, el posnatal con pocas posibilidades de elección para las mujeres o las cada vez más rígidas medidas anti fumadores.
Tipos que probablemente nunca habían leído a Sierra comenzaron a aplaudir su columna. Al abogado le incomoda un poco esta fama virtual. Aunque publica regularmente en El Mercurio –donde también escribió editoriales la década pasada–, Sierra es ante todo un académico, un estudioso. Detesta la opinología. Además de un doctorado en Cambridge, posee un máster en Derecho en Yale y otro en Sociología en la Católica.
Apasionado de las leyes y un fervoroso liberal, cosas que parecen casi contradictorias con su personalidad racionalista y tranquila, Sierra no tenía muchas ganas de dar esta entrevista. Pero como observa señales preocupantes en el ambiente –sobre todo por el desprestigio de la política– aceptó conversar.
Aunque hay nubes oscuras que amenazan el horizonte de la libertad, Sierra es optimista. El pesimismo es un privilegio que este abogado no se permite. Por lo mismo se declara sumamente entusiasmado con el futuro de la profesión: “en 1940, había 55 abogados por cien mil habitantes. En 2005 había 140 por 100 mil. Estamos lejos de países desarrollados, donde la cifra puede llegar al doble, pero la abogacía se ha masificado como nunca en su historia y se enfrenta a nuevos desafíos. No deja de ser importante que ahora haya un nuevo código de ética del Colegio de Abogados, que vino a reemplazar el que había en 1949. A pesar de que sus principios eran bastante permanentes, empezó a separarse de las prácticas de la profesión. Y por eso era necesario el cambio. Antes había 5 escuelas, hoy más de 40. El ejercicio ha cambiado hacia formas más asociativas que individuales, hay otras formas de tratar con los clientes, los conflictos de interés se vuelven más frecuentes y las relaciones con la publicidad y los medios se han modificado… El código se actualiza a estas realidades”.
-¿Piensas que hay señales autoritarias, regresivas, en el debate público?
-Las libertades individuales nacen con la modernidad y hay etapas en que parecen tener más vigencia política y cultural, y hay otras en que parecen tener menos… La dictadura es una etapa curiosa, porque hay un proceso en que las libertades individuales son muy sofocadas, pero se empieza a generar una estructura de sociedad que florece después del 90, en la que hay un cierto valor de la libertad individual. A mí me llama la atención que ahora, cuando tenemos una democracia asentada y se ha producido alternancia en el poder, aparezcan estas señales de un prohibicionismo puritano. Por supuesto que las estructuras de la democracia necesitan mejoras; pero en general no hay peligro de regresiones autoritarias. Sorprende ver que se dictan leyes que son, desde el punto de la regulación de la conducta humana, muy toscas, muy torpes. La ley de prohibición del alcohol es un ejemplo y a la larga lo que demuestra es flojera de los legisladores, que se dejan llevar por el mito que sostiene que la mera prohibición soluciona el problema, sin hacerse cargo de los matices.
-Pero la ley antigua parecía no ser efectiva.
-Lo que faltaba en la ley antigua era un problema de fiscalización. Si se hubiese hecho una fiscalización inteligente, donde correspondía, detectando los puntos en que las personas se subían a los autos con dos botellas de pisco en el cuerpo, no hubiésemos legislado con esta especie de puritanismo paternalista y poco sofisticado. Es un mito pensar que las personas no van a tomar más. Cuando se exacerba mucho la prohibición lo que se genera es una reacción ilegal. Cuando se sube mucho el costo de la legalidad, lo que se hace es dar incentivos a la ilegalidad, en todo orden de cosas.
Dinero y política
-Otro tema que has abordado, y que tiene relación con la buena salud del sistema democrático, es la legislación sobre las donaciones a campañas políticas.
-En Chile esa relación se formalizó el año 2003, y eso ha permitido tener un sistema no oscuro, como era antes. Toda la vida se financiaron las campañas en Chile por debajo de la mesa, y ahora se financian por arriba de la mesa. Eso es un avance. Hay tres mecanismos para hacerlo: donaciones privadas, que son de montos chicos; donaciones públicas y donaciones reservadas, que es el monto intermedio. Esta última tiene un mecanismo bien interesante, que tiene que ver con la autonomía individual, porque opera bajo la misma lógica del voto: si el voto fuera público tendríamos condiciones mucho mayores para que exista cohecho o corrupción.
-¿Cómo se protege el secreto?
-Funciona con la misma lógica del voto. El que sabe todo es el votante o el que aporta dinero a un candidato. El público no sabe, tampoco el beneficiario, y eso se logra mediante un mecanismo matemático, que te va entregando la plata de una manera desordenada. Que el que reciba no sepa de quién viene. Y aunque alguien le diga yo te voy a donar, no hay manera de comprobar eso, por una serie de mecanismos que maneja el Servicio Electoral.
-¿En qué podría afectar que se sepa?
-El peligro de eso, de la certeza del hecho de la donación, como de la certeza del hecho del voto, es que sobre esa certeza tú puedes construir un tráfico indebido de influencias. Porque si yo sé que tú me donaste, si la corrupción viene del lado del candidato, yo te puedo decir: si no me donas te friego después. Eso se llama extorsión. Si la corrupción viene del donante, yo puedo decir: te voy a donar y tú me favoreces después… Por eso es tan importante mantener el mecanismo de reserva.
-¿Qué mejoras son necesarias?
-Hay una tarea pública ahí que es fomentar las donaciones de personas individuales. Hoy día el mecanismo está hecho para personas jurídicas, empresas con fines de lucro; o sea, que tributan en primera categoría. Lo que hay que hacer es un mecanismo de apoyo del Estado, para que muchas personas individuales, naturales, financien la política. Siempre partimos de la base que el que dona es porque quiere corromper, o porque quiere extorsionar o porque quiere obtener un beneficio indebido. Hay que generar un sistema que lo que intente sea fomentar las donaciones que impliquen una genuina manifestación política.
-¿Cómo se logra desde el punto de vista de las personas naturales?
-Por ejemplo mediante un mecanismo que se llama matching funds: si usted da 50 mil pesos, el Estado pone otros 50 mil pesos. Si usted dona 100 mil, el Estado dona 100 mil al candidato. Con un tope, por supuesto.
-¿Por qué debería el Estado apoyar con dinero las donaciones individuales?
-Porque de esa manera las donaciones chicas pasan a ser atractivas para los partidos y candidatos. Entonces, van a salir a buscar donaciones entre el público y eso es bien interesante. Es lo que los gringos llaman grass roots democracy: una democracia donde la gente participa de distintas maneras, desde el suelo. Así construyes la democracia desde las raíces. Mientras más gente done pequeñas cantidades, mejor funciona el sistema.
-¿Y por qué no mejor transparentar a quién se dona?
-La reserva garantiza que tu voluntad política sea genuina. Si todo el mundo sabe a quién dono, no voy a donar de manera libre. Te pongo un caso: alguien puede provenir de un ambiente muy liberal, pero internamente tiene preferencias conservadoras, y desea donarle a un candidato prolife. Si esa persona tuviera que rendir cuentas en la mesa del domingo a sus padres, tal vez no se atrevería o lo donaría a la negra. Si existe un mecanismo reservado, parecido al voto, puedo donar tranquilamente a ese candidato y quedar con la genuina satisfacción de que estoy apoyando a alguien de mi causa.
Sistema empantanado
-A propósito de las reformas políticas, llama la atención que en twitter mucha gente comentaba cuando se conoció el aumento en las asignaciones de los senadores, que poco menos había que eliminar el Senado.
-Ahora se abre la temporada de caza de los políticos y es súper peligroso y tonto. Tenemos una clase política buena, que ha cumplido de alguna manera un ciclo. Obviamente hay que mejorarla, pero tampoco despreciemos lo que tenemos. Probablemente eso fue lo que pasó en los 70: que todo el mundo se confió, en que las libertades individuales y la democracia eran como hechos de la naturaleza y se abusó de ella hasta el final y todo sabemos el reventón que ocurrió. Hay que cuidar las libertades y a la política como institución. Tener buen gobierno, una buena democracia, son bienes imperceptibles. Es como el aire que uno respira, pero cuando falta, uno se ahoga.
-¿Debería el gobierno liderar las reformas en estas materias?
– Para legislar sobre el sistema político no hay que mirar las encuestas. Hay que legislar con convicción, con principios. En Chile claramente hay que hacer mejoras al sistema político, pero hay que partir de la base, que es muy importante, de que tenemos un sistema político razonable, y lo que hay que tratar de tener es un sistema político profesional.
-¿Cómo se profesionaliza la política?
-Con buenos partidos políticos, y también, algo que nosotros en el CEP vamos a proponer, con financiamiento de los partidos desde el estado, además de las donaciones privadas. Los partidos son instituciones raras, son instituciones privadas, y es bueno que guarden distancia del poder, para que puedan criticarlo, y desafiarlo. En una democracia las autoridades siempre deben ser desafiables, igual que los mercados. Siempre puede alguien venir y sacarte de tu cargo, con juego limpio. Los partidos políticos deberían tener financiamiento público bajo ciertas condiciones, no a todo evento. Nosotros proponemos un reforzamiento fiscal de los partidos, de una manera razonable, tampoco comprometiendo el presupuesto de la nación. Sabemos que hay muchas necesidades, pero el valor del buen gobierno no se debe desdeñar.
-¿Es una medicina contra el populismo?
-El principal antídoto contra el populismo es un sistema de partidos profesionales, fuertes, constituidos. En Chile hay una tradición de partidos muy bonita, por lo demás. Se trató de barrer los partidos durante la dictadura, y ahí están. Hay culturas políticas muy enraizadas en Chile y eso es muy, muy valioso.
-Ligado a esto, aparece el problema de la dificultad para cambiar ciertas leyes. Se cae en un inmovilismo…
-Es un tema que a mí me interesa harto: los quórum. Hay que hacer una distinción: lo que me preocupa es el quórum para hacer leyes, no para hacer la Constitución. Que existan quórums altos para la Constitución está bien, porque la Constitución es el pacto de la mayoría con la minoría y allí la minoría tiene que tener un subsidio en la negociación. Las leyes se hacen dentro de un marco general que es la Constitución y donde hay mecanismos institucionales para que la Constitución no sea pasada a llevar y por lo tanto la minoría tampoco. Eso no significa que en cada ley, en la negociación la minoría vuelva a estar subvencionada, y eso es un problema de Chile. Acá existen las leyes orgánicas constitucionales, que es una cosa relativamente nueva: se introdujeron en la Constitución del 80, mediante una copia de otras instituciones; básicamente, la Constitución de la Quinta República francesa.
-¿Se exageró el requisito para cambiar estas leyes orgánicas?
-Claramente. Se exige un quórum de 4/7, que es un quórum supramayoritario, sin mencionar que hay un control obligatorio, abstracto, por el Tribunal Constitucional, que es un órgano contra mayoritario. Está muy bien que sea así, pero eso pasa a ser negativo cuando interviene en la discusión legislativa. Porque si la Constitución obliga a que el TC respecto de cada reforma de ley orgánica, que son supramayoritarias, tenga que pronunciarse de una manera abstracta, lo que está haciendo es dar la posibilidad institucional –ojo, que hablo de posibilidad, no digo que lo sea– de que el TC se transforme en una tercera cámara legislativa, cuando nadie lo ha elegido… Esa es la anomalía democrática de las leyes orgánicas constitucionales en Chile.
-¿Qué es lo que propones?
-Eliminar esa anomalía. Establecer un quórum simple para las leyes comunes y generales, que se da con el 50 por ciento más uno de los legisladores presentes (porque puede que alguien no haya asistido). Y distinguir, para las cosas realmente importantes, un quórum de mayoría absoluta, en el sentido de que sea el 50 más uno de los parlamentarios en ejercicio, con derecho a votar. Hay que pensar que leyes tan importantes como la de presupuesto es una ley de quórum simple. Pero para las reformas a la educación, por ejemplo, se necesita un quórum de 4/7.
-¿Por eso está empantanado el debate?
-Claro: el sistema político ha llegado a un punto muerto. Por varias cosas que se juntan: las leyes de quórum supramayoritario, el binominal, una forma de presidencialismo exacerbada, todo eso se ha traducido en un sistema político poco ágil. Y por eso el foro que debía estar en el Congreso se ha ido a la calle. Este gobierno lo ha exacerbado… pero viene de antes. Se empezaron a visualizar insuficiencias del sistema legislativo, y es allí donde está la democracia. El foro de la democracia es el foro de las leyes, donde participan el gobierno y el Congreso. Lo dice el Código Civil en su artículo primero.
-¿Cuándo se vio esa insuficiencia democrática del sistema?
-Ya durante el gobierno de la presidenta Bachelet. Las cosas más importantes se discutían en comisiones. Y lo que la comisión acordaba partía al sistema legislativo. Pero las comisiones presidenciales estaban fuera del sistema legislativo.
-Hubo una fiebre de comisiones: sueldo ético, DDHH…
-Tal vez el problema viene de los DDHH, porque el sistema legislativo no se hizo cargo… Ante esa insuficiencia se creaban ciertas comisiones paralelas al sistema legislativo, donde se discutían cuestiones que por su carácter son propias de la discusión legislativa. Estas comisiones juntaron a gente muy capaz, compenetrada en la materias que se discutían, pero ¡esa gente tiene que ser convidada a las comisiones legislativas a entregar sus pareceres! Debe ser el sistema legislativo el que procese esto.
-Tú mismo participaste en la comisión Valech.
-No niego el valor de las comisiones, pero me preocupa que se haga una especie de bypass del sistema legislativo. En los tiempos de Bachelet surgieron buenos proyectos como el previsional, juntaron a muy buena gente pero lo que era preocupante era que fuera en paralelo al sistema legislativo. Esa discusión, desde un principio, se debería haber desarrollado en medio del foro legislativo, porque ahí además está sujeta a reglas de transparencia, propias de la deliberación democrática del sistema legislativo. Y este gobierno ha seguido con eso. Yo creo que, vinculado con eso, surge el problema de esta especie de sublevación de la calle, que la calle se haya transformado en el foro, y las así llamadas redes sociales. El punto de inflexión fue el caso de Barrancones. Fue un golpe a la institucionalidad del poder. Ese llamado por teléfono tuvo un efecto tan perverso… Fue muy grave.
-Algunos piensan que la Constitución del 80 tiene un origen poco legítimo.
-Desde el punto de vista teórico, es una constitución que, claro, tiene un pecado original, pero hay que tratar de evitar el purismo en política, que lleva a males muy terribles. ¿Quién no tiene un pecado original? Tengo miedo que nos obsesionemos con una comisión constituyente. Hay que ver lo que pasa en Bolivia, en Ecuador… La idea de un big-bang constitucional, partiendo de cero, no vale la pena. Una comisión constituyente sería lo más disruptivo, anda saber que sale de ahí.
-¿Crees que la ley de antidiscriminación es un avance?
-La ley antidiscriminación es un texto interesante, pero tiene que ser muy bien afinada. La vida es discriminación; uno discrimina todo el día, distingue. Lo importante es saber cuáles son las distinciones que son aceptables en una comunidad política decente, y cuáles son inaceptables. A veces ese punto no es tan claro. Un acto es discriminación arbitraria cuando violenta garantías constitucionales de una persona. Ahí podemos entrar en un terreno difícil porque si yo tengo una empresa privada por ejemplo, y digo esta persona por alguna razón no me gusta y no la contrato…
-¿Esa persona después te puede demandar?
-¿Estoy obligado a contratarla? ¿Estoy obligado a meter en mi espacio privado a una determinada persona? Esa discriminación, que a lo mejor una persona puede hacer, el Estado no. Ese es el test que va a tener que pasar la ley. Tendrá que hacer muchas distinciones. Y el ambiente está poco dado a las distinciones y a los matices. Pero si la ley se hace bien, va a ser un avance hacia un esquema más tolerante. Por otro lado, lo que han dicho algunos sectores conservadores es que el sistema jurídico ya prohibe la discriminación arbitraria. Y esta ley sería más bien como un testimonio. Uno podría preguntarse: ¿las leyes tienen que ser testimoniales o tienen que ser más bien funcionales y estratégicas? Por eso es un tema súper delicado.
