La aprobación norma a norma reduce a una decisión el potencial poder de veto del tercio más uno, pero también reduce la posibilidad de que la nueva Constitución sea un texto sistemático y armónico
Después del verano, después lo que -pareciera- fue la etapa más dura de la peste, y con el plebiscito de octubre a la vuelta de la esquina; ha resucitado una discusión que estuvo viva entre el 15 de noviembre y el 24 de diciembre del año pasado. El 15 de noviembre fue el acuerdo por nueva Constitución, el 24 de diciembre se publicó la reforma constitucional que materializó dicho acuerdo. Es la discusión sobre los 2/3.
De ganar el apruebo el 25 de octubre, ¿A qué se aplicará ese alto quórum? ¿Cómo se aplicará? ¿Cuándo?
El acuerdo de noviembre dijo al respecto: “El órgano constituyente deberá aprobar las normas y el reglamento de votación de las mismas por un quórum de dos tercios de sus miembros en ejercicio.”
Por su parte, la reforma constitucional de diciembre reprodujo ese texto a la letra: “La Convención deberá aprobar las normas y el reglamento de votación de las mismas por un quórum de dos tercios de sus miembros en ejercicio.”
Es una redacción bien escueta y abierta, que reflejó la falta de un acuerdo más preciso sobre el punto en esas tensas horas de la madrugada del 15 de noviembre.
Lo único claro es que el reglamento deberá aprobarse por 2/3. ¿Pero cómo deberán aprobarse “las normas” constitucionales? Aquí radica la discusión.
Asumamos que, de ganar el apruebo, la Convención se organizará en comisiones y en sala. Esta es una forma de trabajo bastante común en órganos colegiados que deben deliberar, redactar y aprobar normas jurídicas. Sin ir más lejos, así se organiza el Congreso en Chile y así se organizaron buena parte de -si no todas- las asambleas constituyentes en las últimas décadas. Las comisiones se dividen según materias y proponen normas a la sala para su votación definitiva.
Aquí aparece una duda. ¿Los 2/3 se aplicarán tanto a la votación de las comisiones como a la que haga luego la sala? ¿O, en cambio, y como ocurre en el Congreso, el quórum de 2/3 sólo se aplicará a la votación en sala? Ambas alternativas son posibles y corresponderá a la Convención decidirlo en su reglamento.
La primera alternativa, sin embargo, no parece muy prudente por razones fundamentalmente prácticas. Exigir 2/3 a ambas votaciones, es decir, a la propuesta de una comisión y a su aprobación final por la sala, arriesga el peligro de trabar excesivamente el funcionamiento de la Convención. Esto podría aumentar el riesgo de que no se apruebe norma alguna, con lo cual fracasa el proceso, que se aprueben muy pocas normas o que las que se aprueben sean muy generales y vagas. Si se aprueban pocas normas, algunas materias que podrían merecer estar en la Constitución podrán ser reguladas sólo por ley. Y si las que se aprueban son muy generales y vagas, probablemente serán los jueces quienes las regulen en el futuro.
Sería mejor, entonces, que el reglamento establezca un quórum menor para las decisiones de las comisiones, como mayoría absoluta. Y que los 2/3 sean sólo para la votación en sala, esto es, para la votación que en definitiva “aprueba” la norma. Así el proceso de decisiones podría fluir mejor. La Constitución ya recoge esta lógica al establecer que la elección de Presidente y Vicepresidente de la Convención -algo que ésta debe hacer en su primera sesión- sea por mayoría absoluta, no por 2/3. Hay aquí un evidente sentido práctico.
Asumamos ahora que el reglamento así lo define: sólo la votación en sala es por 2/3. Surge una nueva pregunta: ¿Se aprueba norma a norma? ¿Se aprueban todas en conjunto? ¿Se aprueba norma a norma y, en un momento distinto, todas en conjunto? También estas alternativas son posibles y será tarea de la Convención decidirlo en su reglamento.
Una tarea difícil, pues todas tienen ventajas y desventajas. La aprobación norma a norma reduce a una decisión el potencial poder de veto del tercio más uno, pero también reduce la posibilidad de que la nueva Constitución sea un texto sistemático y armónico. Por su parte, la votación de todas las normas en conjunto permite esa visión sistemática y armónica, pero mantiene en vilo la aprobación del nuevo texto hasta el final del proceso. Esto puede incentivar conductas estratégicas que dificulten los acuerdos. Por último, la votación norma a norma primero y, luego, del conjunto permite ir acordando en el camino y tener una visión sistemática al final. Pero extiende el poder de veto del tercio más uno a dos decisiones.
¿Cómo lo hace el Congreso? Vota en general primero y en particular después. Pero el Congreso recibe un proyecto sobre el que se pronuncia de esa manera. La Convención, en cambio, no recibirá un proyecto, sino que lo deberá ir construyendo.
Todo debe orientarse, entonces, a que esa construcción sea lo más expedita y fluida posible. Por esto es necesario empezar a conversar ahora sobre el reglamento. Para que el día en que se instale la Convención ya existan ciertas bases compartidas sobre la forma en que va a trabajar.
