Opinión El Mercurio, 13 de agosto de 2017

Otra mirada al problema de las pensiones

Vittorio Corbo |

En una columna de noviembre del año 2015 me referí a los problemas que estaban enfrentando las pensiones en todas partes del mundo. Sin embargo, ahora que el Ejecutivo está ad portas de presentar un proyecto de ley para enfrentar este problema, considero conveniente retomar este tema.

Los problemas de los sistemas de pensiones en el mundo son fundamentalmente resultado de cambios estructurales -demográficos (caída en la tasa de natalidad y aumento significativo de las expectativas de vida de la población a la edad de jubilar); baja densidad de cotizaciones en un mundo donde han ido desapareciendo los empleos de por vida; y una caída pronunciada de las tasas de interés reales a nivel mundial-, y de problemas fiscales que han llevado a varios países, con sistemas de reparto, a reducir el monto de las pensiones entregadas o ajustar las condiciones para obtener estas jubilaciones.

Estos problemas han afectado a los sistemas de capitalización individual, como el sistema chileno, reduciendo la tasa de reemplazo, esto es, la relación entre el monto de la pensión que se puede obtener del fondo acumulado y el salario obtenido antes de jubilar. Pero también afectan a los sistemas de reparto, ya que tales cambios pueden deteriorar las cuentas fiscales, poniendo en peligro la sostenibilidad del pago de las pensiones y obligando a introducir ajustes en la edad de jubilación y otros parámetros.

El diagnóstico del actual sistema de pensiones chileno

El sistema de pensiones chileno tiene tres componentes. Un Pilar Solidario, que entrega pensiones definidas al 60% de la población de menores ingresos que no tiene la capacidad de acumular recursos para financiar su jubilación y se financia con el presupuesto de la nación; un Pilar Contributivo obligatorio, que se acumula en cuentas individuales nominativas administradas por las AFP; y un Pilar de Ahorro Voluntario, orientado a complementar el pilar contributivo y que se fomenta con incentivos tributarios.

Este sistema nació a comienzos de los 80 y experimentó un importante ajuste a partir del trabajo de la comisión Marcel, que el año 2008 recomendó reforzar el pilar solidario y reconoció las dificultades adicionales que enfrentaban las mujeres para poder acumular ahorros suficientes para poder financiar una pensión digna, lo que llevó a la introducción del bono por hijo nacido vivo y, al mismo tiempo, recomendó incorporar gradualmente a los trabajadores independientes al Pilar Contributivo. Otra evaluación del sistema surge del trabajo de la comisión Bravo, que en el año 2014 examinó el sistema en su totalidad y evaluó incluso sistemas alternativos.

El sistema de pensiones chileno también ha sido examinado por una serie de instituciones, entre ellas el FMI y la OCDE. Estos estudios tienen conclusiones y recomendaciones muy complementarias.

En cuanto al diagnóstico podemos mencionar varios elementos. Ambos reportes coinciden en que las pensiones en Chile son bajas en comparación con el último salario y las expectativas de los cotizantes, debido a razones estructurales más que a la administración de los fondos mismos. Tales razones son:

(1) El aumento en la expectativa de vida a la edad de jubilar (algo más de siete años tanto para los hombres como para las mujeres, comparando el año 1981 con el año 2016);

(2) la baja significativa en la tasa de retorno real de los fondos como consecuencia de la caída que han experimentado en los últimos 15 años las tasas de interés reales en Chile y en el mundo;

(3) el aumento importante de los salarios reales que acompañaron al alto crecimiento del período 1985-2014, lo que hizo que el último salario esté muy por encima del salario promedio durante la vida laboral del trabajador, que fue la base de cotización en el sistema; y,

(4) la baja densidad de cotizaciones, reflejo de un mercado laboral con recurrentes períodos de desempleo e inactividad, subcotización y sueldos que incluyen componentes no imponibles, y que afecta principalmente a personas de menores ingresos y a mujeres.

El problema de las pensiones en Chile también fue estudiado por una comisión asesora transversal convocada por la Confederación de la Producción y el Comercio (CPC). En las sugerencias de los organismos internacionales y de la comisión de la CPC hay consensos importantes.

Primero, se recomienda construir sobre el sistema existente, aumentando la tasa de reemplazo, para lo cual resulta prioritario incrementar, gradualmente, la tasa de contribución obligatoria hacia los niveles vigentes en otros países de la OCDE (en Chile la tasa es de un 10% del salario y en el promedio de los países miembros de la OCDE es del 19,6%); aumentar gradualmente la edad de retiro de hombres y mujeres (la gran mayoría de los países de la OCDE ya ha tomado medidas en esta dirección, llevando la edad promedio de jubilación de los hombres a 65,5 años y la de las mujeres a 65,2); y hacer efectiva la obligación de cotizar a los trabajadores independientes.

Para las personas actualmente jubiladas, los estudios citados recomiendan aumentar la pensión solidaria, financiada con ingresos generales de la nación y no con un aumento en la tasa de cotización, porque al final igual impacta a los salarios, el empleo y la informalidad, independientemente de si la paga el trabajador o el empleador (FMI Diciembre, 2016, Consulta del Artículo 4). Además, esta medida permite reducir la desigualdad de ingresos en el margen.

Por su parte, el estudio de la OCDE recomienda también reducir los costos de administración de los recursos ahorrados y potenciar el uso de las rentas vitalicias.

Con todo, es importante reconocer que es bien evaluado en comparaciones internacionales (ver Melbourne Mercer Global Pension Index 2016 y Allianz 2016 Pension Sustainability Index), destacando su alta sustentabilidad producto de su baja presión en las finanzas públicas y el rol de su pilar solidario. Tenemos, además, evidencia de que la implementación del actual sistema de pensiones en Chile tuvo beneficios en ahorro, productividad, inversión y crecimiento para el país (Corbo y Schmidt-Hebbel, 2003, Fuentes, 2013).

¿Y las AFP?

Hasta aquí, en esta columna, nada se ha hablado sobre las AFP. Es bien reconocido que, dado el estricto marco regulatorio, las AFP han hecho bien su trabajo de gestionar en forma prudente los fondos previsionales acumulados por los chilenos, y en el proceso han obtenido muy buenas tasas de retorno. A menudo se critican los altos niveles de concentración en la industria; sin embargo, puede tratarse de una característica natural de esta industria, ya que ocurre en muchos otros países, en gran parte, por las economías de escala, tanto en la administración de fondos, como en la gestión de las cuentas individuales.

Eso no significa que no existe espacio para mejorar la eficiencia y la competencia del sector. En estas circunstancias, la creación de un ente paralelo para administrar una mayor contribución al sistema no tiene justificación técnica y sería un mal uso de recursos. Si estos fondos se pretenden administrar con un criterio de inversión que incluya activos más riesgosos y con mayor retorno esperado, entonces sería más eficiente ajustar los fondos que ya administran las AFP.

Al final del día, el tema esencial es entender que tenemos gente que vive más años de los planificados cuando se creó el sistema de pensiones; que los cotizantes están expuestos a mayores períodos sin cotizar o lagunas que los proyectados cuando se creó el sistema; y que las tasas de interés han caído en forma muy pronunciada en los últimos 20 años. Una AFP estatal o un fondo separado, administrado por el Estado, no contribuyen a resolver estas complicaciones, ya que sus efectos sobre la competencia podrían ser muy menores, y no parece que puedan mejorar las pensiones per se.

En resumen, para aumentar las pensiones, no hay atajos. Se requiere avanzar decididamente en aumentar la tasa de cotización obligatoria, aumentar la edad de jubilación, especialmente para las mujeres; revisar los incentivos del pilar de ahorro voluntario, hacer obligatoria la cotización de los trabajadores independientes, reducir las lagunas previsionales, flexibilizar el mercado laboral para reducir la frecuencia de los períodos de desempleo, e implementar políticas activas de empleo, educación y capacitación, especialmente para jóvenes y mujeres con bajos niveles de calificación.

En paralelo, cualquier fortalecimiento adicional del pilar solidario o la introducción de un componente de transferencias solidarias inter o intrageneracional debiera ser financiado con ingresos generales o redistribuyendo el gasto público y no con un impuesto al trabajo, para así no afectar negativamente el empleo y el crecimiento, y no contribuir a aumentar la informalidad, que ya es un problema para las pensiones y para el país.

Como los recursos son limitados, frente a cualquier transferencia nueva que se desee introducir no hay que olvidar al 60% de los niños más pobres que hoy reciben una educación temprana, básica y media de muy baja calidad que termina limitando severamente sus oportunidades para desarrollar sus habilidades y poder acceder como adultos a un nivel de vida digno.