En la última década Chile ha logrado avances importantes en la calidad y equidad del sistema educativo. No cabe duda que la inequidad más brutal es la falta de acceso a la educación. Nuestra educación escolar goza de una cobertura similar a la de los países más desarrollados y la tasa de graduación de enseñanza media en jóvenes menores de 25 años es de 79%, mayor que el promedio de los países de la OCDE y considerablemente superior a la de Argentina y Brasil, donde prácticamente la mitad de los jóvenes no terminan la enseñanza media.
En calidad, tanto las pruebas nacionales como internacionales muestran que hemos logrado avances significativos, reduciendo a la mitad la distancia que nos separa de los países de la OCDE y ocupando hoy el primer lugar de los países latinoamericanos que rinden PISA.
Estos avances han ido de la mano con una mejora en equidad, reduciéndose las distancias entre los grupos socioeconómicos alto y bajo.
Con todo, todavía nos queda un largo camino por delante para asegurar a todos los niños una educación de calidad que les permita desarrollarse en plenitud. Actualmente, el 10% de los alumnos de 15 años con mejores resultados en PISA obtiene un desempeño inferior al promedio de los alumnos de Shanghái, y 1 de cada 3 jóvenes de 15 años no cuenta con las competencias mínimas para desenvolverse de forma efectiva en el mundo de hoy. Estos resultados son aún más desalentadores cuando observamos cómo se distribuyen según nivel socioeconómico: mientras el 50% de los alumnos de nivel socioeconómico bajo obtiene un resultado insuficiente en matemática, sólo el 10% de los niños en el nivel socioeconómico alto se encuentra en esta situación. Esto es inaceptable y precisamente aquí radica la prioridad del país: elevar la calidad de la educación, especialmente la de los más vulnerables.
Por otra parte, nuestro sistema escolar es muy segregado. La evidencia indica que son varios los factores que inciden en la segregación escolar, a saber, el monto del financiamiento compartido que cobran los colegios, las preferencias de los padres y la segregación residencial, entre otros. Algunos estudios encuentran que el factor que más incide es el residencial, sin embargo, el estudio de Arteaga, Paredes y Paredes (2014) encuentra que son las preferencias de las familias las que explican en mayor medida la segregación escolar, mientras que el financiamiento compartido sólo explicaría entre el 10% y el 23%.
La reforma educacional del gobierno tiene como propósito elevar la calidad del sistema educacional, mejorar su equidad e integración social, principios que son compartidos por una gran mayoría. El punto en cuestión radica en si el primer proyecto de ley que pone fin al financiamiento compartido, la selección y el lucro logra materializar esos principios o no.
Hoy analizaré la pertinencia de eliminar el financiamiento compartido del sistema escolar y en las sucesivas columnas abordaré los otros aspectos.
Es fundamental partir aclarando que el proyecto de ley del gobierno no prohíbe a los padres aportar recursos a la educación de sus hijos (aunque sí les descuenta el 40% de los aportes a la subvención), lo que se prohíbe es el cobro obligatorio que pueden hacer hoy colegios y liceos que reciben recursos del Estado. ¿Qué se persigue con esta medida? Con ello se busca igualar las condiciones de financiamiento en el sector subvencionado, evitando que los ingresos de las familias incidan tanto en las posibilidades de elección de los padres como en los recursos que cuentan los niños para su educación. En resumen, asegurar un sistema de financiamiento equitativo y que no segregue.
Bien diseñado el nuevo sistema de financiamiento podría contribuir no sólo a expandir la oferta de proyectos educativos a las familias (de manera que todas tengan las mismas posibilidades de elección de los colegios, independiente de su nivel socioeconómico), mejorar la integración social y equidad del sistema escolar, sino también a elevar la calidad de la educación subvencionada (siempre y cuando se inviertan de forma efectiva los nuevos recursos). Es verdad que existen otros instrumentos menos onerosos para el Estado que permitan alcanzar estos mismos fines y también es cierto que el término del copago impide focalizar los recursos fiscales. Sin embargo, los otros instrumentos también tienen sus desventajas y el fin del copago es la única alternativa que puede asegurar a todos los niños igualdad de financiamiento.
La materialización de los eventuales beneficios de terminar con el financiamiento compartido depende, empero, de ciertas condiciones, que el actual proyecto de ley no satisface. Este proyecto de ley tiene dos graves problemas que deben ser subsanados en su tramitación parlamentaria. El primero es la discriminación que introduce entre los niños de igual nivel socioeconómico; y la segunda es la falta de compromiso con recursos para la educación escolar, que arriesga no mejorar la calidad de la educación, aumentar en el margen la segregación e incluso la inequidad.
1. Discriminación entre niños con SEP y entre niños de clase media
El proyecto de ley extiende la Subvención Escolar Preferencial (SEP) a los niños de clase media que asisten a un colegio que no cobra financiamiento compartido, excluyendo a todos los niños de clase media que asisten a colegios con convenio SEP, pero que cobran copago a los alumnos que no son beneficiarios de esta subvención.
Esta exclusión tiene los siguientes problemas: a) discrimina entre niños de igual nivel socioeconómico, pues los niños de clase media que hoy van a un colegio con copago recibirán menos recursos fiscales que aquellos que van a uno sin copago; b) discrimina entre los niños que tienen SEP, ya que mientras los alumnos vulnerables que asisten a colegios con copago pueden recibir su SEP, los alumnos de clase media no; c) limita la libertad de las familias al no permitirles durante la transición elegir esos colegios; d) no promueve la integración social al no permitir que niños de clase media puedan ir a colegios con copago medio o alto; y e) reduce su potencial impacto en gratuidad, pues excluye a todos los que hoy van a un colegio con copago.
Si se elimina esta restricción, el gobierno podría extender a partir del 2015 una cobertura gratuita cercana al 80%, reduciendo a la mitad los niños que hoy pagan financiamiento compartido. Además, promovería la integración social, ampliaría la oferta educativa a las familias de clase media y podría mejorar la equidad del sistema invirtiendo más recursos en quienes más los necesitan.
2. Falta de recursos para la educación escolar
El proyecto de ley elimina el financiamiento compartido, cuyo tope efectivo hoy es de 3,3 Unidades de Subvención Escolar (la U.S.E. es la unidad de pago de la subvención educacional y actualmente tiene un valor de $ 21.058,236) equivalente a $70.000, pero sólo compromete en régimen un aumento de la subvención de 0,45 U.S.E., equivalente a $9.500 (subvención de gratuidad). De no aumentarse la subvención más allá de los recursos aquí comprometidos se beneficiaría aproximadamente a 83% de la matrícula que asiste a un establecimiento subvencionado, pero se perjudicaría a cerca de 580.000 niños, que hoy a través del copago cuentan con más recursos para su educación. La nueva subvención para los alumnos del quinto quintil sería en promedio de $70.000 (hoy pueden recibir hasta $132.00), ajustada por asistencia, y el costo total de este proyecto bordea los 1.000 millones de dólares, un tercio de lo que costaría la gratuidad en educación superior, si tomamos las estimaciones más conservadoras. Claramente estos montos no se condicen con los enormes desafíos que enfrenta nuestra educación escolar. Los países de la OCDE invierten en promedio 1 punto más del PIB que Chile en este nivel educativo (cerca de 2.800 millones de dólares adicionales) y hoy nuestro país, gracias a la reforma tributaria, tiene la posibilidad de hacer un cambio sustantivo en la calidad de su educación parvularia y escolar, que es el campo de batalla contra la desigualdad.
Además, la transición del término del copago está mal diseñada. Durante la transición el proyecto establece: a) congelar el techo del copago en pesos y b) disminuir el techo del copago en la misma cantidad de pesos en que aumente la subvención sin JEC. Estas medidas no aseguran a las familias que el copago no siga aumentando durante la transición, pues no se congela lo que cobran los colegios, sino sólo el monto máximo, de manera que todos los colegios que cobran un copago menor al máximo podrán aumentar su copago aun cuando el Estado haya aumentado la subvención. Por otra parte, al congelar el techo del copago en pesos y no en U.S.E. perderá al cabo de 10 años 39% de su valor real sólo por concepto de no reajustarse anualmente. Esta medida perjudicará a todos los alumnos que hoy asisten a un colegio con copago medio o alto.
Esta situación se agrava aún más si le restamos todos los años al techo del copago el aumento de la subvención producto del reajuste del sector público, que en los últimos años ha sido cercano al 5% (el promedio del IPC es de 3%). El reajuste anual no es un aumento de la subvención, sino sólo un reajuste. Por eso, la subvención en U.S.E. no aumenta todos los años, pero sí su valor en pesos. Esto significa que todos los años vamos a ir disminuyendo el techo del copago en la misma cantidad en pesos en que aumenta la subvención, sin que el Estado haya invertido una fracción de U.S.E. más en el financiamiento escolar.
Si le restamos al techo del copago el 5% anual de reajuste de la subvención sin jornada escolar completa (JEC), entonces al cabo de 10 años el techo del copago se habrá reducido en $31.000 (pesos 2014). Si sumamos la pérdida por el no reajuste del techo del copago con la pérdida por el descuento del reajuste de la subvención sin JEC, entonces en 10 años el techo del copago disminuirá en 61% su valor real sin que el Estado haya aumentado en U.S.E. la subvención.
De esta manera, todos los alumnos que van a un colegio con un copago promedio mayor a $33.000 se verían afectados durante los 10 años que dura la transición, que equivalen a 264.171 niños. En régimen, cuando se haya eliminado completamente el copago, se verían perjudicados aproximadamente 900 colegios con una matrícula de 580.000 niños.
Para evitar estos efectos indeseados y asegurar el compromiso del Estado con la educación de todos los niños que asisten a la educación subvencionada, se proponen las siguientes medidas:
- Congelar en U.S.E. o en UF los montos de copago que cobra cada colegio.
- Que se disminuya el monto del copago de cada colegio en la misma proporción en U.S.E. o UF en que aumente la subvención escolar con JEC.
- Amarrar el término del financiamiento compartido a un aumento de la subvención equivalente a 3,3 U.S.E. o 2,9 UF.
- Realizar al comienzo un esfuerzo mayor de lo que está actualmente contemplado. Esto supone aumentar la subvención de gratuidad de 0,45 U.S.E. a 0,75 U.S.E. en un plazo de tres años (o de UF 0,4 a 0,6).
De esta manera nadie se verá perjudicado y se asegura una inversión no menor a 3.000 millones de dólares para este nivel educativo, que bien invertidos, permitirán mejorar la calidad y equidad de la educación escolar.
