Libros | Editado en 2018

Un Estado para la Ciudadanía. Estudios para su modernización

Los estudios de este volumen buscan aportar al debate y sumar propuestas valiosas para asumir la modernización que el Estado de Chile requiere iniciar con urgencia.

 

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Escriben en este libro:

Eduardo Barros / Alicia De la Cruz M. / Daniel Díaz V. / Jorge Fantuzzi M. / Amaya Fraile G. / Fernanda Garcés R. / José Luis Lara A. / Francisco Larraín S. / James Mansell / Janine O'Flynn / Cristián Pliscoff V. / Enrique Rajevic M. / Eugenio Rivera U. / Graham Scott / Sebastian Soto V. / Gerhard Steger / Hermann von Gersdorff / Lisa von Trapp / Alejandro Weber P. /

 

 

 

 

 

Contenido

Del presupuesto por productos a la inversión social. Reflexiones desde Nueva Zelanda / Graham Scott

La experiencia australiana en las reformas del sector público / Janine O'Flynn

La estructura del Poder Ejecutivo en Chile: historia, presente y reflexiones para el futuro / Cristián Pliscoff V.

Evolución del proceso legislativo de presupuesto y de las instituciones fiscales independientes / Lisa von Trapp

Fortaleciendo las capacidades de los congresistas en la deliberación de políticas públicas / Sebastián Soto V.

Convenios de desempeño en la Alta Dirección Pública. Orientaciones de optimización como herramienta de gestión del desempeño / Eduardo Barros S., Alejandro Weber P. y Daniel Díaz V.

13 años de funcionamiento del Sistema de Alta Dirección Pública en Chile. Un modelo de gestión incompleto / Amaya Fraile G.

La crisis de la regulación del empleo público en Chile. Ideas para un nuevo modelo / Enrique Rajevic M.

Relaciones laborales en el sector público: desarrollo histórico y propuestas regulatorias / Eugenio Rivera U.

Elaboración de presupuesto por resultados: lecciones de la reforma presupuestaria austriaca / Gerhard Steger

El proceso presupuestario en Chile: opciones de reforma / Hermann von Gersdorff T.

Construyendo bases sólidas de información para invertir en resultados / James Mansell

Modernización en el acceso y uso de datos públicos en Chile / Jorge Fantuzzi M. y Francisco Larraín S.

Orientaciones para un control interno fuerte y eficiente y una coordinación efectiva con la Contraloría General de la República / Alicia De la Cruz M. y Fernanda Garcés R.

Funcionamiento del sistema nacional de compras públicas y evaluación del caso del Tribunal de Contratación Pública: propuestas de cambio / José Luis Lara A.

Acerca de los autores / 

 


Introducción de los editores /

En julio de 2016, el Centro de Estudios Públicos (CEP) invitó a 29 personas a conformar una Comisión destinada a estudiar y generar propuestas para la modernización del Estado. Se trató de un grupo de personas provenientes del mundo académico, público y privado, que compartía un profundo conocimiento sobre el funcionamiento del Estado y, por lo mismo, que estaba de acuerdo en la necesidad de su modernización. Sobre este consenso, la Comisión reunió un conjunto de propuestas que puedan servir de base a un acuerdo amplio y fructífero en esta materia.

Tras un intenso trabajo por más de un año, en noviembre de 2017, la Comisión publicó su informe Un Estado para la Ciudadanía. Este se estructuró en dos capítulos. El primero es un diagnóstico sobre las razones por las cuales es necesaria una modernización del Estado pensada en la ciudadanía, avanzando como principales las que siguen: mayor eficacia gubernamental, el combate a la desconfianza institucional, y los desafíos que significa un horizonte de restricciones fiscales. El segundo capítulo contiene las medidas específicas que apuntan a esta modernización por la vía de una mejora comprehensiva de la gestión pública. Aquí las propuestas se agruparon en tres ejes: i) asegurar una mejor deliberación en el diseño de las políticas, de manera de posibilitar el cumplimiento del deber de gobernar, tanto al interior del Ejecutivo como en el debate legislativo, ii) avanzar hacia un Estado mejor gestionado, incluyendo una mejora en la gestión de las personas, financiera, de la información y organizacional, y iii) diseñar y mejorar los mecanismos de evaluación, control y transparencia del funcionamiento del Estado.

Para decantar un diagnóstico completo y elaborar las correspondientes propuestas, la Comisión se nutrió de sesiones plenarias y de sesiones en subcomisiones, del viaje de un grupo de sus integrantes a Nueva Zelanda, de visitas de autoridades y expertos, talleres y seminarios, y de una amplia literatura que, sobre la materia, se ha publicado recientemente. Asimismo, la Comisión encargó 15 estudios académicos a autores nacionales y extranjeros como un insumo para la deliberación. Esos artículos son los que recoge este volumen.

Si bien estos artículos sirvieron como insumo relevante para la Comisión, y fueron discutidos en una serie de seminarios, talleres y presentaciones, las propuestas específicas que ellos contienen son propias de sus respectivos autores. En algunos casos, la Comisión las tomó expresamente, pero en otros no, pues hubo diferencias o matices.

Los estudios que se presentan a continuación abordan distintos desafíos que hoy enfrenta la administración pública chilena. Estos incluyen la estructuración del Estado central, la gestión de personas, el diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas, y la gestión y accountability estatal. Como se puede apreciar, la gama es amplia, pues así también son las materias en que el Estado debe dar un salto al futuro. Si bien cada estudio pone su foco en deficiencias específicas, el conjunto demuestra que se requiere un esfuerzo comprehensivo de transformaciones.

Cinco estudios aportan con una mirada comparada sobre la forma en que otros países han enfrentado algunos de los desafíos que nuestro Estado debe encarar. Dichos artículos demuestran que los procesos de reforma son largos, secuenciales y exigen persistencia. Deben ser concebidos como un proceso de mejora continua. De la experiencia revisada surge con claridad también, la necesidad de encarar dichos procesos a partir de acuerdos políticos amplios, que permitan consensuar diseños y sostener su implementación.

Al igual que el informe de la Comisión de Modernización del Estado, los estudios reunidos a continuación se concentran en el Estado central. Ello no excluye la posibilidad de mejoras en otros poderes del Estado, en órganos autónomos o en las empresas estatales.

No se abordan aquí, sin embargo, los desafíos que para la gestión del Estado conlleva el proceso de descentralización política y administrativa. No porque ello no sea importante, sino que, por el contrario, la magnitud de semejantes desafíos sugiere abordarlos con una dedicación y especificidad que no era posible en el contexto de este proyecto.

Los estudios se ordenan temáticamente, siguiendo el mismo orden del informe de la Comisión de Modernización del Estado. Los primeros tres artículos abordan los desafíos propios que emanan de la estructuración del Poder Ejecutivo, siendo uno de los principales la coordinación entre sectores u organismos públicos. Los dos primeros estudios, de Graham Scott y de Janine O´Flynn, narran las reformas que a este respecto han llevado a cabo Nueva Zelanda y Australia respectivamente. Cristian Pliscoff, por su parte, presenta la forma en que históricamente se ha organizado el Poder Ejecutivo en nuestro país, y los problemas que esto plantea hoy al Estado chileno.

Los dos estudios siguientes avanzan, desde perspectivas complementarias, propuestas para mejorar la deliberación política. Uno es de la OCDE, escrito por Lisa von Trapp, y se concentra en los beneficios de contar con entidades neutrales que iluminen la deliberación con más y mejor información. Dichas entidades son las llamadas Instituciones Fiscales Independientes. El otro estudio es de Sebastián Soto e incluye una propuesta concreta para mejorar el debate legislativo, en general, y presupuestario, en particular.

Cuatro estudios abordan las complejidades de la gestión de personas en el Estado. Dos de ellos se concentran en distintos aspectos del Sistema de Alta Dirección Pública (ADP). Mientras Eduardo Barros, Alejandro Weber y Daniel Díaz presentan orientaciones para optimizar los actuales convenios de desempeño de los altos directivos, a fin de que efectivamente sirvan como herramientas de gestión, Amaya Fraile revisa los 13 años de funcionamiento del Sistema ADP. Por su parte, Enrique Rajevic y Eugenio Rivera se enfocan en el empleo público en Chile. El primero parte por exponer la situación actual y sus principales problemas, para luego proponer un nuevo modelo con una carrera funcionaria renovada. Rivera, por su parte, aborda las relaciones laborales en el sector público, haciendo un recuento histórico de su evolución desde la vuelta a la democracia y proponiendo un camino para una mejor regulación.

Un desafío igualmente relevante, pero, quizás, menos presente en la discusión nacional, es la gestión financiera del Estado. Para subrayar la necesidad de esta discusión, este volumen ofrece dos estudios. El primero, de Gerhard Steger, da cuenta del reciente proceso de reforma en Austria, como una experiencia comparada relevante para aprender sobre los beneficios y desafíos que plantea la elaboración de presupuestos por resultados. El segundo, de Hermann von Gersdorff, analiza la institucionalidad presupuestaria chilena, y avanza propuestas para promover mejores incentivos en la gestión financiera de los servicios públicos.

Un aspecto en que nuestro Estado se encuentra extremadamente atrasado frente a los países líderes mundiales, pero también frente al sector privado nacional, es la gestión de información. Los dos estudios que tratan sobre este tema dan cuenta precisamente de ello: dónde estamos y hacia dónde podríamos ir. James Mansell narra la experiencia de Nueva Zelanda con el salto que dio en la gestión, cruce y uso de registros administrativos a objeto de informar efectivamente el diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas y, también, de la gestión del Estado. Por su parte, Jorge Fantuzzi y Francisco Larraín presentan una serie de casos sobre el manejo de datos en distintas reparticiones públicas, demostrando las deficiencias que aparecen una y otra vez en la administración pública chilena.

Respecto de los desafíos que dicen relación con la gestión organizacional y el control de la administración del Estado, se presentan en detalle dos cuestiones específicas. Una tiene que ver con el Consejo de Auditoria Interna General de Gobierno (CAIGG) y su relación con la Contraloría General de la República. Alicia de la Cruz y Fernanda Garcés exponen las debilidades del actual sistema de control interno de la administración pública y, luego, proponen lineamientos para una institucionalidad de control fuerte, eficiente y coordinado con la Contraloría. Otra cuestión tratada en detalle es el Tribunal de Compras Públicas. José Luis Lara da cuenta del funcionamiento del sistema de compras y contrataciones del Estado, identificando los puntos críticos que exhibe la resolución de controversias. Luego hace un conjunto de propuestas para resolverlos.
Los 15 estudios contenidos en este volumen son un testimonio de los enormes desafíos que tiene nuestro Estado para convertirse en una organización enfocada en la ciudadanía. Los estudios prueban que se necesita una agenda comprehensiva de transformaciones, por lo que cada decisión de cambio debe tomarse a la luz de una mirada sistémica.

Finalmente, este libro pone en evidencia la urgencia que tiene la agenda modernizadora. Mientras la sociedad chilena ha experimentado grandes cambios en las últimas décadas, su Estado se ha ido quedando atrás en muchas áreas. Por supuesto los desafíos de economía política para llevar a cabo una agenda modernizadora como la que aquí se discute no son fáciles. Varios de los estudios dan expresa cuenta de ellos. Pero, como también demuestra este volumen, propuestas de mejora hay y muchas, y mientras más tiempo se deje pasar sin avanzar, mayores serán los rezagos.

Para llevar a cabo este libro se requirió de la participación de varias personas a quienes quisiéramos agradecer. En primer lugar, a cada uno de los autores, quienes se sumaron al proyecto con entusiasmo y lo mantuvieron a lo largo de todo el proceso. A los 29 miembros de la Comisión de Modernización del Estado, quienes fueron los autores del informe al que este volumen viene a acompañar: José Pablo Arellano, Soledad Arellano, Rafael Ariztía, Félix Bacigalupo, Enrique Barros, Harald Beyer, Ignacio Briones, José Joaquín Brunner, Juan Andrés Camus, Vittorio Corbo, Rosanna Costa, Javier Etcheberry, Alejandro Ferreiro, Álvaro Fischer, Oscar Guillermo Garretón, Ignacio Irarrázaval, Manuel Marfán, Eliodoro Matte, Ramiro Mendoza, Ernesto Ottone, Carlos Peña, Bruno Philippi, Lucas Sierra, Carlo Solari, Sebastián Soto, José Miguel Valdivia, Paulina Veloso, Jeannette von Wolfersdorff y Carlos Williamson. Un agradecimiento especial a aquellos comisionados que leyeron y comentaron los borradores de los artículos.

Agradecimientos a David Parra y Pedro Sepúlveda, quienes trabajaron con dedicación en el diseño de este libro. A Enrique Barros, Presidente del CEP, y Eliodoro Matte, miembro de su Consejo Directivo, por su constante apoyo desde los inicios y, especialmente, a Harald Beyer, ex director del CEP, por tener la visión sobre la trascendencia de este proyecto y confiarnos su coordinación. Agradecemos también la ayuda de la Tinker Foundation y su contribución con una generosa donación al proyecto.

Modernizar el funcionamiento de nuestro Estado es uno de los mayores desafíos políticos actuales. Si bien la agenda modernizadora ha tenido avances en aspectos puntuales, las reformas no han logrado transformarse en un esfuerzo sostenido para mejorar la gestión estatal. Como demuestran los estudios reunidos en este volumen, las mejoras deben hacerse en la coordinación en la toma de decisiones, en el diseño y evaluación de las políticas, en la capacidad de atraer y retener talento, en la administración de recursos públicos, en el uso de la información y la transparencia hacia los ciudadanos y entre los poderes públicos, y en el control de la gestión pública. La única manera de lograrlo es mediante una política de Estado que supone un compromiso permanente y transversal. Esperamos que los desafíos que aquí se plantean sean una invitación a ello.

Isabel Aninat
Slaven Razmilic
Centro de Estudios Públicos

Isabel Aninat S.

Isabel Aninat S.

Áreas de Investigación: Pueblos Originarios, Convenio 169, Institucionalidad política, Ley de Partidos.

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Slaven Razmilic

Slaven Razmilic

Áreas de Investigación: Desarrollo urbano, política habitacional, transporte y descentralización / Modernización del Estado, gestión presupuestaria y de información en el Estado

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