El proyecto de reforma tributaria presentado recientemente por el Ejecutivo tiene como objetivos aumentar en régimen la carga tributaria en alrededor de tres puntos porcentuales del producto con el propósito de financiar gastos permanentes en educación y salud, y mejorar el balance fiscal ajustado por el ciclo en un punto del producto. En su estructura, la reforma persigue también mejorar la equidad y aumentar la progresividad del impuesto a la renta. El aumento del gasto en educación y salud tiene como propósito aumentar la inclusión de nuestra sociedad y, en el mediano plazo, contribuir a mejorar la distribución del ingreso.
Aunque poco se sabe sobre la forma que tomará la reforma de la educación, más allá de que se quiere avanzar en la gratuidad de la educación universitaria, ni sobre cómo se gastarán los cerca de US$ 1.500 millones adicionales en salud, sí vale la pena en el caso de la educación insistir en un punto central. Aunque a nivel latinoamericano Chile es el país que más ha avanzado en la calidad de su educación, ésta no ha avanzado al mismo ritmo que las oportunidades que ha creado la economía chilena para personas con altos niveles de capital humano.
Para mejorar el capital humano, lo que se requiere es reducir la desigualdad en las oportunidades, para adquirirlo en las etapas más avanzadas de formación y en la vida laboral. Chile ya tiene una alta cobertura de educación universitaria, el problema está en la calidad de ésta, lo que está muy relacionado con el bajo nivel de preparación con que una parte importante de los alumnos llega a la universidad.
Como lo señalan numerosos expertos nacionales y extranjeros, el foco de una reforma educacional debiera estar en mejorar la formación en los niveles más básicos de educación, a través de un cambio importante en la calidad de la educación preescolar, básica, media y técnica que recibe la mayoría de los niños chilenos. Aquí, las grandes carencias están en la educación municipal y privada subvencionada que reciben más del 90% de los niños. Las causas son muchas, la escasez de recursos puede ser solo una de ellas.
Es necesario, también, avanzar en la formación de los docentes, el sistema de remuneraciones de profesores que tome debidamente en cuenta la meritocracia, la disciplina en los colegios, los métodos de estudio, interesar a los padres en la educación de sus hijos, etc.
Costos de fiscalización y administración para el Estado
En la reforma tributaria, cabe la pregunta: ¿se pueden alcanzar los mismos objetivos de recaudación y equidad minimizando los costos de eficiencia económica y administrativos?
Todo cambio en impuestos, salvo para el caso de impuestos correctivos de externalidades y que están por debajo de su nivel óptimo, crea costos de eficiencia y bienestar, afectando las decisiones de trabajo, ahorro e inversión, elección ocupacional y estructura organizacional.
Además, hay que tomar en cuenta, también, los costos de fiscalización y administración para el Estado y los costos de cumplimiento para los contribuyentes. De acuerdo a la propuesta que hicimos José Pablo Arellano y yo en el Proyecto CEP-Cieplan (2013), a la luz de la teoría y la práctica internacional, Chile tiene un buen sistema tributario, pero existen oportunidades para perfeccionarlo, que contribuyan a mejorar la equidad y al mismo tiempo, con la reducción de exenciones y regímenes especiales, a aumentar la progresividad del sistema tributario y la recaudación fiscal.
Entre estas oportunidades destacan reducir la evasión y la elusión, avanzar en la uniformidad del IVA (con compensaciones focalizadas cuando no se quieren afectar precios finales de usuarios), ajustar los impuestos a bienes cuyas tasas están muy bajas en relación a las externalidades negativas que generan (principalmente el petróleo diésel), eliminar exenciones y regímenes especiales, y mejorar la administración del FUT (tapar sus rendijas).
El proyecto de reforma tributaria del Gobierno resuelve algunos de estos problemas, pero crea otros que pueden tener importantes costos para el país. En particular, el proyecto de reforma avanza en reducir regímenes especiales, que terminan afectando la equidad horizontal y generan ineficiencias importantes, las exenciones al IVA y al impuesto de primera categoría.
Sin embargo, no avanza en ajustar el impuesto a los combustibles para llevarlo a niveles compatibles con las externalidades negativas que generan. Tanto el impuesto a la gasolina como al petróleo están a niveles por debajo del costo de la externalidad negativa que generan, especialmente el petróleo diésel.
Efectos sobre el ahorro y la inversión
Pero los principales problemas del proyecto están relacionados con la eliminación del FUT, por los efectos negativos que tendría sobre el ahorro, la inversión, el financiamiento y el endeudamiento de las empresas y en un aumento de la complejidad del sistema, con efectos no despreciables en los costos de administración y de cumplimiento.
Según la Comisión Mirrlees, convocada recientemente para analizar cómo mejorar el sistema tributario del Reino Unido y que estuvo conformada por un grupo de expertos en política fiscal a nivel mundial, el ahorro y la inversión, financiada con este ahorro, son insumos para generar ingresos futuros y, por lo tanto, se deben deducir de la base de impuestos de personas y empresas, respectivamente. En particular, el ingreso que reciben las personas de su inversión en una empresa son los dividendos y las ganancias de capital de las acciones y, por lo tanto, ambas fuentes de ingreso deben conformar la base imponible de las personas. De la misma forma, se debe descontar el ahorro de la base imponible de las personas (previsional y otras categorías) porque se considera como un insumo para generar ingresos en el futuro.
Sorpresa: no incluye la depreciación instantánea para todas las empresas
En el programa de la Nueva Mayoría, el FUT se cambiaba por la alternativa de depreciación instantánea a nivel de empresa, esto es, descontando toda la inversión porque se considera como costo para generar ingresos futuros, mientras que la tributación a nivel de personas cambiaba a utilidades atribuidas, no distribuidas ni devengadas. Esta propuesta, que también es una de las alternativas recomendadas por la Comisión Mirrlees y la que proponía el trabajo de Claudio Agostini para el proyecto CEP-Cieplan, ya tenía un problema porque incentiva la inversión al interior de la empresa en vez de hacerlo en el mejor uso posible de los recursos ahorrados, lo que tiene efectos negativos en la eficiencia y el crecimiento. Además, tiene un sesgo en contra del capital de trabajo, el capital intelectual y la inversión en intangibles, porque ellos no se pueden descontar de la base tributaria, con potenciales efectos negativos en las empresas pequeñas y medianas, y que se desempeñan en el sector servicios.
Es por eso que en la propuesta que hicimos José Pablo Arellano y yo preferíamos mantener el FUT, pero haciendo un gran esfuerzo para mejorar su administración y así evitar abusos, especialmente en empresas que no son sociedades abiertas.
Para sorpresa de muchos, el proyecto de reforma no incluye la depreciación instantánea la cual es ahora solo para las empresas pequeñas y medianas. En el caso de las grandes empresas, que son las que hacen la mayor parte de la inversión, el proyecto solo considera la depreciación instantánea por un año a partir de la promulgación de la ley por razones distintas a compensar los efectos de terminar con el FUT. La combinación del alza en el impuesto a las utilidades devengadas de las empresas, con la tributación de las personas por sus utilidades atribuidas y no las distribuidas, va a reducir considerablemente los fondos propios de las empresas para financiar proyectos de inversión en la propia empresa o en la economía como un todo.
Las empresas grandes hoy financian más del 70% de su inversión con fondos propios. En consecuencia, recurrir al mercado de capitales tendría efectos en su costo y capacidad de financiamiento debido al aumento de su deuda a patrimonio. Esto está en línea con las conclusiones de un clásico estudio de Bernanke y Gertler sobre el acelerador financiero. Ambos académicos resaltan que el financiamiento externo de las firmas no es sustituto perfecto del financiamiento interno (por problemas de asimetrías de información), lo que hace que las caídas de utilidades, en este caso producto de la reforma tributaria, tengan un efecto persistente y amplificado en la economía con consecuencias a nivel macroeconómico sobre las tasas de interés, el déficit en cuenta corriente, la inversión y el crecimiento. Además, intensifica el efecto contractivo de las caídas de utilidades de las empresas.
Para las empresas pequeñas, descontar el ahorro como lo hace el sistema actual, esto es, tributar solo por utilidades distribuidas, les proporciona una importante fuente de financiamiento de capital de trabajo. Para las personas pagar por utilidades atribuidas, en vez de dividendos recibidos, aumentará la presión sobre las empresas para distribuir más utilidades. Esta penalización al ahorro de las empresas llega justo ahora que su tasa de ahorro ha caído en forma importante por la compresión de sus utilidades debido a los aumentos de costos laborales y de energía.
Comentarios finales: El proyecto de reforma tributaria bajo discusión en el Congreso incluye importantes avances, puesto que corrige distorsiones, aumenta impuestos a productos que generan externalidades negativas (aunque en el impuesto al diésel, la reforma plantea un impuesto a las importaciones, en vez de un impuesto al consumo de diésel, que es la fuente de la externalidad), tapa rendijas que facilitan la evasión y la elusión y que terminan afectando la equidad horizontal y la progresividad del sistema tributario.
Sin embargo, vale la pena examinar con más detención los efectos que pueda tener en el ahorro, la inversión y el crecimiento. Además, los costos administrativos y de cumplimiento, asociados principalmente al cambio de utilidades distribuidas a atribuidas, podrían aumentar también en forma importante.
