Todo bicameralismo, asimétrico o no, debe diseñar las interacciones entre sus cámaras a fin de que existan incentivos a la cooperación. Debe también contemplarmecanismos que resuelvan los desacuerdos entre cámarassabiendo conciliar los distintos intereses en juego.
Una vez más el pleno de la Convención Constitucional rechazó la propuesta bicameral de la Comisión de Sistema Político. Si bien en esta oportunidad no se desestimó el informe casi en su totalidad (en marzo sobrevivieron tan solo 3 artículos), los convencionales igualmente rechazaron aspectos imprescindibles de todo sistema político. Como resultado, todavía no sabemos cuáles son las atribuciones de ambas cámaras ni tampoco tenemos un proceso de tramitación legislativa al que deban sujetarse los proyectos de ley.
Es difícil dimensionar todo lo que está en juego en esta discusión. Como bien señalan algunos académicos, este tema constituye el corazón de la nueva constitución. Por eso es tan importante resolver el principal nudo que tiene trabada esta discusión constitucional, la organización del poder legislativo. Recapitulemos en qué está este nudo: hay acuerdo en torno a que el poder legislativo debe ser bicameral, es decir, estar compuesto por dos cámaras distintas que intervienen en la tramitación de las leyes. También hay un relativo acuerdo que este bicameralismo debe ser asimétrico, esto es, que las dos cámaras deben tener roles y poderes diferenciados en la tramitación legislativa. La piedra de tope se reduce entonces a una sola pregunta: ¿cuán asimétrico debe ser este bicameralismo?
Para responder a esta interrogante, es necesario que los convencionales –y muchos de sus asesores– entiendan ciertas nociones básicas sobre lo que constituye realmente un bicameralismo asimétrico y como ellos operan en el mundo real. Como muchas otras, esta es una discusión en la que han abundado errores conceptuales y caricaturas que dificultan mucho considerar todas las dimensiones involucradas en el diseño de instituciones constitucionales. Por de pronto, aclaremos dos ideas básicas.
Partamos por lo básico: la asimetría entre cámaras legislativas es una fórmula de diseño constitucional propia de los sistemas parlamentarios (Australia, Bélgica, Sudáfrica, España, Japón, Tailandia, Reino Unido, etc), que excepcionalmente también se presenta en algunos sistemas semipresidenciales (Francia, Polonia, Namibia). Esto tiene sentido, ya que en estos sistemas es la cámara baja la que tiene la llave para la formación del gobierno. A este protagonismo político se suma entonces un protagonismo legislativo.
Este detalle no es menor y tal vez permite explicar por qué no existe presidencialismo alguno que coexista con un bicameralismo asimétrico. En los sistemas parlamentarios no existe una clara separación entre los poderes ejecutivo y legislativo. Uno de los más famosos comentaristas de la constitución británica, Walter Bagehot, afirmaba que incluso existe una ‘fusión’ de ambos. En cambio, los sistemas presidenciales se organizan en torno al principio de separación de poderes y –más importante aún– al de frenos y contrapesos (‘check and balances’). Según este último, en casi todas las actuaciones de los actores constitucionales se requiere de la concurrencia de otro poder del Estado, con el propósito de que ambos se controlen mutuamente. Este control recíproco es particularmente intenso entre el gobierno y los parlamentarios ya que ambos son electos democráticamente.
¿Qué implicancias tiene esto para esta discusión bicameral? Contrario a lo que algunos señalan, no parece que esto sea en si mismo un argumento en contra de explorar un bicameralismo asimétrico en sistemas presidenciales. Pero sí introduce una importante limitación a la asimetría que puede existir entre cámaras: toda cámara legislativa debe ser no solo un contrapeso al poder presidencial, sino también al de la otra cámara.
He aquí la primera lección que podemos sacar: difìcilmente puede afirmarse que la Cámara de las Regiones propuesta sea un freno real al poder presidencial y mucho menos al todopoderoso Congreso de Diputados y Diputadas. Se trataría de un actor constitucional incidental que, en ningún caso, cumple los estándares mínimos que exige un sistema presidencial.
Esto nos lleva al segundo punto a considerar: no existe caso alguno a nivel comparado en el que la asimetria se traduzca en una irrelevancia de la segunda cámara. Los convencionales que defienden el unicameralismo han pretendido reducir toda la discusión sobre asimetría a un catálogo acotado de materias en que las podría intervenir la Cámara de las Regiones, omitiendo otras dimensiones fundamentales que deben ser consideradas en el diseño de un bicameralismo.
La opción que proponen los convencionales es algo inédito a nivel comparado. En la mayoría de los bicameralismos asimétricos ambas cámaras pueden intervenir en todos los proyectos de ley, con independencia de la materia. Es cierto que existen casos de asimetría extrema, como Austria o Bélgica, en los que hay materias en que la segunda cámara está vedada de intervenir. Pero, incluso en estos casos, estas segundas cámaras tienen mucha mayor incidencia en el trámite legislativo que la que tendría la Cámara de las Regiones. En el Senado belga y el Consejo Federal austriaco las exclusiones de materias están sumamente delimitadas, pudiendo pronunciarse de todas las restantes. En el caso belga incluso existen materias respecto de las cuales el Senado tiene idénticas atribuciones que la cámara baja y por lo tanto puede vetar legislación. En cambio, en la propuesta bicameral de los convencionales la segunda cámara sólo puede pronunciarse de ciertas materias y, respecto de ellas, no puede ejercer veto alguno sino solo presentar sugerencias.
Los convencionales cometen entonces un grave error al asociar asimetría con limitaciones al debate y a la deliberación parlamentaria. La experiencia comparada enseña que la primacía de las cámaras bajas se manifiesta antes en límites a: i) la iniciativa de parlamentarios a presentar proyectos de ley; ii) la cámara en que debe comenzar la discusión parlamentaria; iii) como se estructura el proceso de tramitación legislativa; iv) la posibilidad de vetar proyectos de ley; y, v) la capacidad para insistir ante los rechazos de la cámara contraria. Pero incluso en estos casos, deben hacerse muchos matices: existen ejemplos como Francia en los que propuestas legislativas sobre ciertas materias deben iniciarse necesariamente en la segunda cámara. Existen también casos como en España o Reino Unido en los que, si bien las segundas cámaras no tienen poder de veto, igualmente se establecen periodos de ‘enfriamiento’ que deben transcurrir antes que un proyecto pueda convertirse en ley.
Esta segunda idea es tal vez la más importante de aclarar, por los frecuentes malentendidos que han impregnado este punto de la discusión sobre asimetría. Muchos convencionales parecen insistir en que el bicameralismo asimétrico sólo admite segundas cámaras que sean incidentales en el proceso legislativo. Nada más alejado de la realidad: en Japón, por ejemplo, si la Cámara de Diputados quiere insistir los proyectos de ley que sean rechazados por la segunda cámara sin tener que recurrir a comisiones mixtas, debe entonces aprobar el proyecto por 2/3 de sus integrantes (salvo en materias presupuestarias). Por otro lado, en Australia el rechazo sostenido de proyectos de ley en el Senado puede desencadenar la disolución de ambas cámaras del Parlamento federal, como de hecho ocurrió en 2016.
Pero incluso en casos de bicameralismos asimétricos más pronunciados, las segundas cámaras también cuentan con incentivos para incidir en la discusión legislativa. Por ejemplo, el Consejo Nacional en Eslovenia sólo puede presentar observaciones a los proyectos de ley discutidos en la cámara baja, pero igualmente puede solicitarle a ésta que convoque a un referéndum sobre cualquier cuestión que sea objeto de dominio legislativo. El sólo hecho de contar con esta herramienta, con independencia de si se utiliza o no, genera incentivos importantes a la cooperación entre cámaras.
Todo bicameralismo, asimétrico o no, debe diseñar las interacciones entre sus cámaras a fin de que existan incentivos a la cooperación. Debe también contemplar mecanismos que resuelvan los desacuerdos entre cámaras sabiendo conciliar los distintos intereses en juego. Por eso es tan difícil defender como bicameralismo el esquema propuesto en la Convención Constitucional. Todo en el lleva a la concentración de poderes en torno a una Cámara de Diputados sin mayores contrapesos institucionales. ¿No se supone que esta es la idea básica del unicameralismo?
