En los últimos meses ha sido recurrente la discusión sobre la política fiscal de Chile y, en particular, el rol que ha jugado la regla de balance estructural (BE). Esta regla de BE, básicamente, determina el nivel de gasto público compatible con los ingresos de tendencia; es decir, con los ingresos ajustados por el ciclo del PIB y por las fluctuaciones en el precio del cobre con respecto a su nivel de largo plazo.
El primer elemento esencial a considerar en cualquier discusión sobre el tema es el hecho de que Chile tiene más de treinta años de un manejo fiscal prudente, fortalecido en el año 2001 con la introducción del BE, que fue propuesta por el gobierno del momento, y ha sido mantenida en su filosofía por todos los gobiernos siguientes. Además, la combinación del balance estructural con la política financiera y monetaria, manejada por un banco central autónomo y enfocada en mantener una inflación baja y controlada y en velar por la estabilidad del sistema financiero, ha llevado a nuestro país a ser reconocido mundialmente por su solidez macroeconómica.
La meta para el BE fue fijada, inicialmente, en un superávit del 1% del PIB, y se mantuvo vigente entre los años 2001 y 2007. Esta cifra tenía como propósito contribuir a fortalecer la solvencia fiscal. La meta del BE se redujo a 0,5% del PIB en 2008, dados los progresos alcanzados en el objetivo inicial, y en enero del 2009 se redujo la meta a 0% del PIB para enfrentar los efectos en Chile de la Gran Crisis Financiera Internacional. Aparte de los cambios en el objetivo numérico, en la década pasada también se perfeccionó la medición de los ingresos ajustados por el ciclo, ampliando el ámbito de correcciones a ítems de ingresos no considerados en la metodología original, pero siempre manteniendo el principio de ajustar los ingresos sólo por el ciclo del producto y por las fluctuaciones en el precio del cobre.
Más importante aún, en la parte institucional la regla se fortaleció en el año 2006 con la Ley de Responsabilidad Fiscal, que exige al gobierno entrante pronunciarse sobre los efectos de la política fiscal planeada para su mandato sobre el BE, aunque sin imponer una meta específica. Diversos estudios han identificado los principales beneficios de conducir la política fiscal a través de una regla de BE. Entre otros beneficios, la regla fiscal ha contribuido a: (1) reducir el carácter procíclico de la política fiscal, logrando superávits fiscales en tiempos de auge económico para financiar déficits fiscales en períodos en que la economía opera con niveles de producto por debajo de la tendencia cíclica o con precio del cobre por debajo de su nivel de largo plazo, atenuando de esta forma las fluctuaciones del producto y del tipo de cambio real; (2) aumentar la credibilidad del fisco chileno y del país, mejorando el acceso al financiamiento externo y reduciendo su costo; (3) asegurar la sustentabilidad del financiamiento de las políticas sociales.
En mayo del 2010, el ministro de Hacienda convocó a un Comité Asesor —que me tocó presidir, e integrado, además, por Ricardo Caballero, Mario Marcel, Francisco Rosende, Klaus Schmidt-Hebbel, Rodrigo Vergara y Joaquín Vial— con el objetivo de formular propuestas de perfeccionamiento a la metodología de cálculo del BE y a su arquitectura institucional, para mejorar la transparencia y lograr una política fiscal más sustentable y predecible. Entre las recomendaciones del comité se destacan las siguientes: primero, mantener la metodología original aplicada entre los años 2001 y 2008, ajustando el balance fiscal sólo por los efectos del ciclo de actividad económica y de las fluctuaciones de los precios del cobre en torno a su nivel de largo plazo; segundo, cambiar el nombre de balance estructural por balance cíclicamente ajustado (BCA), que es un mejor reflejo de las características de esta metodología. Bajo este esquema, las rebajas transitorias de impuestos reducen los ingresos ajustados por el ciclo, porque no son el resultado de desviaciones cíclicas de la actividad. Esta es la forma utilizada también por el FMI y la OCDE para medir el carácter cíclico de la política fiscal; tercero, aumentar la transparencia del cómputo de los ingresos cíclicamente ajustados; cuarto, mejorar el carácter contracíclico de la regla a través de la introducción de cambios ex ante acotados en la meta —que se utilice para financiar aumentos de gastos transitorios o rebajas transitorias de impuestos— o de cláusulas de escape ex post. Ambas extensiones se proponen con el propósito de poder hacer frente a shocks cíclicos pronunciados en situaciones excepcionales en que la política monetaria sea poco efectiva; quinto, complementar la regla de BCA con previsiones fiscales de mediano y largo plazo, para monitorear sus implicancias en la solvencia fiscal; sexto, por el lado institucional, crear un Consejo Fiscal que tenga la capacidad de auditar las proyecciones, monitorear el cumplimiento de la regla fiscal, promover su transparencia, velar por la sustentabilidad de la política fiscal, analizar y recomendar perfeccionamientos y evaluar las implicancias de largo plazo de las iniciativas de gastos e ingresos fiscales. Los detalles de estas y otras recomendaciones del Comité Asesor aparecen en el Informe Propuestas para Perfeccionar la Regla Fiscal, Dirección de Presupuestos, Junio 2011. El Ministerio de Hacienda recogió la mayor parte de las recomendaciones del Comité. Aplicando el BCA en retrospectiva de manera ilustrativa, siguiendo las propuestas del Comité, se obtuvieron cifras similares a las reportadas en los informes de finanzas públicas, con la excepción de los años 2008 al 2010. En particular, para el año 2009, el BCA se estimó en un déficit del 2,9% del PIB, en vez del 1,2% del PIB reportado ese año. Las principales fuentes de discrepancia estuvieron en el tratamiento de las rebajas transitorias de impuestos y en el ajuste de ingresos por intereses. El Comité encontró también que el BCA proyectado para el año 2010 estaba subestimado por la forma en que se usó ese año para calcular la brecha de producto.
El FMI, en su informe Monitor Fiscal, reporta sus cálculos del BCA para sus países miembros. El informe de abril pasado reporta para Chile un déficit de BCA igual a 4,1% del PIB en el 2009, que se reduce a un 0,6% del PIB en el 2012, cifra muy similar al déficit de 0,4% del PIB reportado por la Dipres. La principal discrepancia entre la metodología del FMI y la recomendada por el Comité está en que el FMI usa una metodología común para todos los países, y no hace los ajustes detallados propuestos por la Comisión, relevantes para la economía chilena.
Como conclusión, a través de los años, Chile ha construido un sólido esquema de política fiscal y monetaria que le ha permitido fortalecer la solvencia fiscal y lograr la estabilidad de precios. En el esquema de política fiscal ha jugado un rol central la regla de BCA. En el período excepcional de la Gran Crisis Financiera Internacional, Chile utilizó una agresiva política monetaria contracíclica, reduciendo la tasa de política monetaria a un 0,5% anual, complementada con una política fiscal contracíclica que utilizó no sólo la capacidad otorgada por la regla de BCA, sino también rebajas transitorias de impuestos, que redujeron el BCA en 2009. La administración entrante, en el año 2010, decidió no renovar las rebajas transitorias, dejándolas expirar. Más aún, como lo requería la Ley de Responsabilidad Fiscal, la nueva administración anunció que su política fiscal se iba a orientar a reducir gradualmente el déficit del BCA para alcanzar un déficit del 1% del PIB en el año 2014. Cifras recientes muestran que el BCA está cerca de esa meta.
