Las demandas sobre los Estados se multiplican constantemente. Junto con la diferenciación, masificación, mercantilización y racionalización de la sociedad, también el sector público y su gestión se vuelven más y más complejos y costosos.
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Estamos ante una verdadera explosión de requerimientos dirigidos al Estado: la infancia y la niñez (pobreza y SENAME), los viejos y sus pensiones, la protección del medio ambiente, los incendios de bosques y quebradas, el transporte urbano y el Transmilenio, las obras públicas y el puente de Cau Cau, gratuidad de los estudios superiores y créditos para los estudiantes, aseguramiento de la calidad escolar, libre competencia y regulación de los mercados, protección de los consumidores, fiscalización y castigo de la corrupción, libertades individuales, derechos de la mujer, reformas de todo tipo, seguridad ciudadana y de las fronteras, defensa nacional, tratados comerciales internacionales, fomento de las exportaciones, condiciones para la innovación empresarial, una adecuada política macroeconómica y así por delante.
Efectivamente, las demandas sobre los Estados se multiplican constantemente. Junto con la diferenciación, masificación, mercantilización y racionalización de la sociedad, también el sector público y su gestión se vuelven más y más complejos y costosos.
Deben atender un número cada vez mayor de personas, problemas y necesidades. Se espera que impulsen la modernización de la economía, la sociedad y la cultura, y que preserven las tradiciones, los valores y la estabilidad del orden. Que conduzcan, coordinen, compensen, regulen, financien y controlen al mismo tiempo que garanticen las libertades, la iniciativa de las personas, su dignidad y la simetría de derechos y oportunidades en sus relaciones mutuas. Se exige que sean jerárquicas y flexibles, proactivos y no-intrusivos, impersonales y amistosos, localizados y cosmopolitas.
En respuesta a estos fenómenos de continuo incremento y diversificación de las expectativas y demandas, los Estados y sus gobiernos se han vuelto expansivos en todas partes del mundo. Crece su personal, se ensanchan sus funciones, aumentan los servicios, equipos y unidades y se multiplican los costos.
Basta observar cómo ha ido ascendiendo el esfuerzo realizado por los contribuyentes para financiar al personal y las funciones de los Estados. Tómese el caso de los países de la OCDE. En 1965, el ingreso tributario promedio de los Estados miembros era de 24,8% del PIB; en 1990 aumentó a 32,0% y en 2015 llegó a un 34,3%. Durante este medio siglo, bajo las banderas del Estado de Bienestar, los gobiernos de los países industrializados —los países en vías de desarrollo a la zaga de ellos— se convirtieron en una gran compañía de seguros y un intermediario para la ciudadanía. Como explica Vito Tanzi, «en esta compañía aseguradora de facto, los ciudadanos como grupo pagan aranceles bajo la forma de altos impuestos; a su turno, son compensados con servicios públicos gratuitos o fuertemente subsidiados».
Para ilustrar este punto, considérese que los países OCDE con el mayor ascenso ente ambas fechas extremas fueron Grecia, España, Turquía, Portugal e Italia, todos los cuales desarrollaron tardíamente sus respectivos Estados benefactores. El año 2015, los cuatro países con la más alta captación impositiva en relación al PIB son Dinamarca (46,6%), Francia (45,5%), Bélgica (44,8%) y Finlandia (44,0%), todos ellos con Estados de bienestar bien asentados. En cambio, aquellos con una tasa más baja de captación tributaria sobre su PIB resultan ser México (17,7%), Chile (20,7%), Irlanda (23,6%) y la República de Corea (25,3%), los cuales o bien se hallan al inicio de la construcción de Estados de derechos sociales con amplio uso de políticas de mercado, y los otros dos, de altos ingresos, tienen Estados liberales (en el sentido de poseer esquemas de beneficios sociales focalizados a los cuales además contribuyen los individuos y sus familias).
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Chile, con su aún modesta tasa de captación (reciente reforma tributaria incluida) en relación al PIB, sin embrago se propuso —bajo el Gobierno Bachelet (2014-2018)— una fuerte expansión del gasto del Estado, especialmente en gratuidad escolar y de la enseñanza media, en salarios docentes pagados por los colegios municipales, en servicios de salud y pensiones, amén de otras iniciativas planificadas (carreteras, puertos y caminos, hospitales, viviendas, etc.) e imprevistas (catástrofes naturales).
Todo esto suponía un Estado más activo, eficaz, eficiente y con mejor organización, liderazgo y gestión.
¿Acaso no se debe atribuir una parte importante del estancamiento del país, pérdida de dinamismo en diversos sectores, relativo fracaso de las reformas, desilusión de la opinión pública, caída de la confianza en las instituciones y baja en la popularidad de la Presidente, de sus equipos y su coalición, precisamente al mal desempeño del aparato del Estado, el anacronismo del sector público, las fallas de gobierno y, en general, el abandono por parte de la clase dirigente de todo esfuerzo serio por modernizar el Estado, salvo en materias de probidad, transparencia, prevención y control de la corrupción, y de regulación y sanción de los conflictos de interés?
Ahora que ha comenzado la campaña para las próximas elecciones presidencial y parlamentaria, y que los candidatos y precandidatos más sus partidos y coaliciones empiezan también a competir en el terreno de las ofertas programáticas, vuelve con fuerza el discurso: «Yo (o nosotros) seré (o seremos) vuestro Estado», acompañado de mil generosas promesas: AFP estatal, derechos sociales garantizados para todos, pleno empleo, trabajo digno, igualdad de género, nacionalización del litio, varias superintendencias, ministerios y subsecretarías adicionales, fin del lucro, no más mano blanda con los delincuentes, agenda de productividad, fomento a la innovación, acceso a la cultura, inclusión, comunidad, participación, supremacía de lo público, nuevos tratos, 15 años de educación obligatoria, aire limpio, agua abundante, reglas, estándares y mucho más.
¿Y el Estado —con su aparato ejecutivo, gobierno nacional, en primer lugar— cómo podrá cumplir esa larga lista de promesas? ¿Cómo piensa organizarse para los tiempos futuros? ¿Qué división de poderes y funciones adoptará para los nuevos tiempos, para las turbulencias de la democracia, para el desbocamiento del capitalismo, para la posmodernidad? ¿Gobierno más o menos centralizado y concentrado? ¿Qué poderes se trasladarán a las regiones y los municipios? ¿Cómo y dónde ha de operar el Parlamento? ¿Régimen presidencial, semi-presidencial o parlamentario? ¿Y el aparato judicial acaso no requiere continuar con su modernización incompleta, así como otros órganos autónomos del Estado que han adquirido mayor importancia en los últimos años?
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Por su lado, el Gobierno está aquejado por viejos y más recientes problemas y dificultades, en todos los ámbitos y niveles, en todas las esferas y aspectos, en cuanto a sus capacidades y desempeños.
Incluso, algunos pensamos que en sus actuales condiciones de organización y funcionamiento ya no asegura la gobernanza de una sociedad cuya economía, relaciones sociales, conflictos de todo tipo, dinámicas políticas y culturales, se han vuelto tan complejas y cambian de manera tan rápida.
Es algo que se percibe cada vez con mayor nitidez. El Gobierno no ofrece esa suerte de gobierno de la gobernanza («metagobernanza» es el término académico) que necesita una sociedad asaz compleja como la nuestra, donde ya no basta con los medios de control y comando jerárquico proporcionados por la política y las burocracias, sino que se requiere además la participación de otra partes interesadas y de instrumentos adicionales de coordinación como los mercados, las redes, las formas de autogobierno, la cooperación intersectorial y el conocimiento distribuido socialmente.
En efecto, el Gobierno parece crecientemente desbordado, fuera de foco, pesado e ineficaz, casi con independencia de quien esté a cargo de su conducción. Es consumido por las llamas de los incendios, parece atrapado en su propia maraña intramuros, no genera confianza ni comunicación, sus proyectos se hallan mal diseñados, usa mecanismos torpes de gestión, no fiscaliza adecuadamente, y no evalúa con reales consecuencias sus unidades, programas y personal. Es cierto, hoy paga mejor, pero no atrae ni retiene al talento que necesita, es errático en cuanto a sus iniciativas de cambio orgánico y carece de la «alta inteligencia estratégica» que constituye una de sus razones de ser.
Donde quiera que uno mire se acumulan los asuntos no resueltos y se agregan nuevos. Casos paradigmáticos hay muchos, algunos ya los he mencionado: Transmilenio, SENAME, desmunicipalización escolar, Conicyt (que llegó a ser un orgullo nacional, hoy debilitado, confuso, atrasado en todo y rodeado de una ola creciente de rumores y sospechas), nuevo sistema tributario, financiamiento de la educación superior, erosión de la tecnoburocracia, persistencia de malas prácticas en la contratación de personal público, etc.
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En medio de todo esto, y contrariamente a lo que cabría esperar, el tópico de la reforma del Estado y la modernización del gobierno no aparece con la intensidad y prioridad que debería tener a la luz de los problemas y desafíos que enfrentamos.
Tal vez sea este el mayor error de concepción y diseño del actual Gobierno de la Presidenta Bachelet. El no haber reparado oportunamente que era un desatino —y resultaba derechamente dañoso— intentar un conjunto maximalista de reformas «estructurales» sin antes modernizar la plataforma de acción (Estado y gobierno) y disponer de una caja de herramientas (instrumentos de política) suficiente.
Agréguese a esto, además, la falta de equipos técnico-políticos bien preparados y cohesionados, y la ausencia de un servicio civil estable cuyo personal domine los laberintos del Estado, posea estatus profesional y tenga la experticia y el talante propio de una burocracia weberiana (idealmente) en condiciones de actuar sine ira et studio, esto es, sin sesgo, pasión ni favoritismo en el cumplimiento de sus deberes, según decía Max Weber.
De modo que a las debilidades históricas de nuestra administración pública se añadía ahora la presión que venía de un programa cargado de ilusiones, su mala gestión política y un aparato gubernamental que no podía emprender cambios si previamente no se sometía a una radical transformación. La próxima semana mostraremos la forma como otros países han buscado poner al día el Estado, su organización y funciones ejecutivas.
