Chile se encuentra próximo a celebrar el primer cuarto de siglo de funcionamiento del Banco Central de Chile (BCCh) como ente autónomo. La ley le fijó el objetivo de velar por la estabilidad de la moneda y de los pagos internos y externos, definió su gobierno corporativo y le otorgó autonomía financiera y operativa.
Una política monetaria responsable administrada por un BCCh autónomo, en conjunto con la reputada responsabilidad fiscal de los últimos 25 años y una adecuada regulación y supervisión bancaria le han permitido a Chile lograr las tasas de inflación más bajas y estables de su historia económica y evitar crisis financieras y de balanza de pagos.
De hecho, en los últimos 15 años, la inflación anual ha promediado un 3,1%, cifra muy cercana a la definición de estabilidad de precios que se ha fijado el Consejo del BCCh. Esta estabilidad macroeconómica ha contribuido en forma importante a las altas tasas de crecimiento que logró Chile en los últimos 25 años y a que la autonomía del BCCh sea ampliamente apoyada por la sociedad.
Incluso cuando se proponen cambios institucionales en otros ámbitos, se alude a la autonomía y al gobierno corporativo del BCCh como aspectos centrales tras el logro de sus objetivos y, por lo tanto, se convierten en aspectos deseables para futuras innovaciones institucionales.
Las instituciones autónomas son un elemento clave para una democracia. Junto con el Ejecutivo, el Legislativo y el Poder Judicial, las instituciones autónomas proveen un adecuado sistema de checks and balances y mejoran la rendición de cuentas. El término autonomía hace alusión a la necesidad de algunas instituciones de salvaguardar sus decisiones de influencias políticas indebidas, dotándolas de independencia política y operativa.
Las condiciones básicas para que las instituciones autónomas operen libre y eficazmente son: (1) independencia financiera, que asegure que pueda disponer de los recursos humanos y materiales para cumplir su cometido; (2) independencia de nombramiento y permanencia, que asegure un staff de probada y reputada calidad profesional, y un consejo con permanencia fija, que no esté sujeto a remociones arbitrarias por parte del Ejecutivo o Legislativo; (3) independencia en la toma de decisiones, que asegure que el gobierno de turno no tenga influencia en las decisiones adoptadas por estas instituciones, y (4) adecuada y frecuente rendición de cuentas, respondiendo así a la responsabilidad encomendada por la sociedad.
En esta dirección, recientemente, se ha estado analizando la importancia de fortalecer la institucionalidad de cuatro organismos: el Instituto Nacional de Estadísticas (INE), la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras (SBIF) y la Superintendencia de Valores y Seguros (SVS), y la creación de una Comisión de Productividad (CP). En todos estos casos, las reformas propuestas o bajo estudio involucran fortalecer sus gobiernos corporativos y otorgarles una mayor autonomía respecto del Ejecutivo.
En el caso del INE, la administración anterior presentó un proyecto de ley, que incluía la autonomía de este organismo respecto del Ministerio de Economía. Este proyecto no alcanzó a ser votado antes del cambio de gobierno y todavía se encuentra en primer trámite constitucional en la Comisión de Economía del Senado.
Sobre la SBIF, el ministro de Hacienda anunció recientemente en el Chile Day que el fortalecimiento de su gobierno corporativo será parte integral de una reforma al mercado de capitales. Esta reforma incluirá también un cambio a la Ley de Bancos para adaptar la regulación actual al modelo de Basilea III. Este proyecto sería enviado el próximo año.
Por otra parte, el fortalecimiento de la institucionalidad de la SVS ha sido una repetida recomendación tanto del FMI como de la OCDE. El gobierno anterior envió un proyecto de ley y el gobierno actual convocó a un grupo de expertos para analizar ese proyecto antes de decidir cómo proceder. Por último, la creación de una CP está en la Agenda de Competitividad anunciada por el ministro de Economía.
Entre todas estas áreas, me referiré con más detalle al INE y a la CP. Respecto del INE, es necesario considerar que las estadísticas oficiales de buena calidad constituyen un bien público y son un elemento indispensable para la rendición de cuentas en una sociedad democrática. Ellas proporcionan al Gobierno, a la economía y al público en general información confiable sobre la situación económica, social, demográfica y ambiental del país.
Para cumplir estos fines, los organismos oficiales de estadísticas han de recolectar y producir, en forma imparcial, cifras de comprobada calidad para ser utilizadas en el diseño y evaluación de políticas públicas y, en general, para la toma de decisiones de los distintos miembros de la sociedad.
Para cumplir con estos objetivos, es fundamental fortalecer el INE, dándole autonomía y fortaleciendo su carácter técnico. La autonomía de esta institución debería, por supuesto, incluir la designación de sus autoridades, su administración y financiamiento.
Un INE autónomo y con los recursos necesarios para atraer profesionales de alto nivel técnico permitiría asegurar que las estadísticas generadas estén libres de interferencia política y sean de reconocida calidad. Esta independencia del Gobierno sería especialmente importante en la elaboración de las cifras utilizadas en la evaluación de programas públicos.
Toda propuesta para fortalecer la institucionalidad del INE debiera incluir: (1) aumentar su capacidad técnica; (2) la creación de un gobierno corporativo colegiado, compuesto por profesionales de reconocida capacidad técnica, con distintas visiones sobre la sociedad y con objetivos claros de las principales estadísticas que se debieran recopilar y producir, y (3) un adecuado presupuesto que le permita contratar el personal y los servicios necesarios para cumplir con sus objetivos. El INE fortalecido debiera también apoyar técnicamente a otras reparticiones públicas encargadas de recolectar y generar estadísticas sectoriales.
Otra área de mejora institucional clave para el país es la creación de una CP. El objetivo de una CP debiera ser el diseño y evaluación de reformas que apunten a estimular el crecimiento de la productividad y el bienestar de los ciudadanos. Como el crecimiento económico no es la única dimensión relevante del bienestar, los impactos sociales, regionales y medioambientales también deberían ser parte integral del diseño y de la evaluación de políticas llevadas a cabo por la CP.
Hay experiencias exitosas en cuanto al desempeño de una CP. De hecho, Australia y Nueva Zelandia, dos países ricos en recursos naturales, integrados al mundo y con una economía de mercado que les ha permitido alcanzar el desarrollo, crearon una CP para perseguir los objetivos señalados en el párrafo anterior. En estos países, la CP es un organismo autónomo del Estado, cuya independencia y mandatos están establecidos en la ley (similar a la operación del BCCh).
En dichos países, la CP analiza y evalúa las opciones de políticas públicas en las áreas solicitadas por el Poder Ejecutivo, y también en las que surgen de su propia iniciativa. Por esta razón, la autonomía de esta institución facilita el cumplimiento de su mandato.
Las CP de estos dos países cuentan con dos elementos clave para el buen diseño de reformas: un equipo técnico altamente calificado y permanente (que no varía en función de los cambios de administración) y un proceso de consulta ciudadana. Tal proceso incluye un exhaustivo debate público a través de audiencias, talleres y foros donde se publican y actualizan los informes y resultados preliminares de las opciones de políticas públicas.
Estas instancias entregan la oportunidad de que los diferentes puntos de vista sean escuchados y que todas las partes interesadas y potencialmente afectadas puedan participar en el diseño de una reforma. El trabajo de la CP concluye con la publicación de su recomendación final; el gobierno no está obligado a hacerla suya, aunque en la práctica la mayoría de los consejos son eventualmente aceptados. Además, la alta calidad de los estudios, que reúnen el contenido técnico de las reformas con las visiones de los actores interesados, fortalece el proceso deliberativo de estas en el Congreso, a pesar de que la CP no participa en el debate de los proyectos presentados por el Ejecutivo.
En Australia, la CP también evalúa las regulaciones y reformas recomendadas por ella, después de haber sido implementadas, lo que ayuda a sostener el complejo proceso político de elaboración de reformas y refuerzan la credibilidad de la comunidad en la CP.
De hecho, de acuerdo a un estudio de la OCDE, la CP de Australia es la institución más efectiva en el diseño y sostenibilidad de las reformas para promover el desarrollo económico y social de su país. En particular, el informe destaca que las reformas llegan mucho mejor preparadas al proceso legislativo.
Con todo, parte importante de la exitosa labor del BCCh, y que se puede extender a otras instituciones, radica en su autonomía y su gobierno corporativo de alto nivel técnico. De esta forma, un INE y una CP que cuenten con ambos aspectos, además de los recursos necesarios para atraer profesionales de altos estándares técnicos, contribuirán a generar mejor información, la primera, y a diseñar y sostener el proceso de reformas, la segunda, de tal forma que permitan a Chile avanzar en la implementación de reformas bien diseñadas y discutidas por la sociedad con miras a lograr el desarrollo.
