En sus dos primeras semanas de funcionamiento, la Comisión Experta estuvo abocada a las actividades protocolares y domésticas propias de los comienzos, todas las cuales fueron realizadas con una solemnidad y respeto que contrasta con el caos adversarial de nuestra política cotidiana. Sólo cabe celebrar esta actitud inicial.
Pero sus integrantes también trabajaron en el índice o estructura de la propuesta constitucional que deberán presentar en junio. El reglamento que rige el proceso les exigía comenzar por esta tarea y cumplirla en un exiguo plazo: la mesa directiva debía presentar una propuesta de índice en sus primeros cuatro días de trabajo, para que los restantes comisionados presentaran sugerencias de cambios en los tres días subsecuentes. Cumplidos estos trámites, la Comisión aprobó la estructura del anteproyecto constitucional el miércoles 15 (ver sección segunda del Boletín).
Esta ciertamente no es la discusión más importante ni la más trascendente que tendrá lugar en el debate constitucional. Pero resulta igualmente interesante prestarle atención por tratarse del primer debate. Por primera vez los comisionados toman posiciones y, con ello, las apelaciones a los consensos ceden a las prioridades que cada uno de ellos quiere imprimir en el borrador. Adicionalmente, sus votaciones insinúan –todavía equívocamente– la existencia de ciertos acuerdos entre los comisionados: el cambio en el nombre del capítulo sobre justicia constitucional (Corte Constitucional en vez del actual Tribunal) no debe ser leído inocentemente. Esto podría sugerir que el anteproyecto que la Comisión Experta le presente al Consejo Constitucional tal vez contenga importantes cambios en esta materia.
Hechas todas estas prevenciones iniciales, digamos dos cosas respecto del índice. En primer lugar, al diseñar el proceso constituyente el Congreso probablemente cometió un error al priorizar dentro de la Comisión Experta la discusión del índice o estructura cuando todavía no se tiene claridad sobre el contenido ni el detalle del texto constitucional. Esta tarea debió entenderse como una consecuencia que fluye naturalmente una vez concluido el anteproyecto sobre el que trabajará el Consejo Constitucional. En cambio, el reglamento exige que todas las propuestas de articulado que presenten los comisionados deban referirse a un sólo capítulo constitucional, ‘… de aquellos considerados como tales en la propuesta de estructura [o índice] constitucional” (artículo 55.3).
La inconveniencia de esta estructura procedimental se evidencia claramente respecto de las autonomías constitucionales. En este punto, el índice o estructura aprobado sigue a las Constituciones de 1925 y 1980, individualizando cada una de las autonomías comprendidas en la futura propuesta: Ministerio Público, Servicio Electoral, Contraloría General de la República y Banco Central. Sin embargo, puede que en el curso de la discusión que recién se inicia surja la necesidad de crear un nuevo ente autónomo. Las posibilidades abundan: comisiones anticorrupción, defensorías del pueblo, servicios civiles, comisiones de derechos humanos o reguladores varios. El problema es que esto sólo lo sabremos una vez avanzada la discusión constitucional, por cuanto la necesidad de estas autonomías sólo podrá ponderarse una vez conocidos preliminarmente los equilibrios de la arquitectura constitucional bosquejada por la Comisión Experta. Estas instituciones se crean precisamente para proteger el cumplimiento de una norma constitucional que no es autoejecutable y cuyo cumplimiento resulta esencial para el mantenimiento de los equilibrios que supone una democracia constitucional (García-Huidobro & Guidi 2023).
Este es uno de los muchos ejemplos que aconsejan aproximarse al índice o estructura con flexibilidad y que el artículo 55.3 del reglamento sea leído en forma laxa. Este índice es sin duda un antecedente que puede contribuir a orientar la discusión constitucional, pero en caso alguno debe utilizarse como un límite que constriña innecesariamente la libertad con que las y los comisionados deben abordar su tarea. Por lo demás, existe un antecedente que lleva a pensar que esta es precisamente la aproximación que adoptó la Comisión Experta. Siguiendo con el ejemplo de las autonomías constitucionales, si los comisionados hubiesen considerado que el índice debe interpretarse rígidamente o como un límite sustantivo al debate, habría sido mejor haber seguido la estructura de constituciones más modernas como las de Sudáfrica (1996, capítulo noveno) o de Túnez (2014, título sexto), que agrupan todos los entes autónomos en un único capítulo bajo un título genérico que las define colectivamente y luego las regula particularmente en subtítulos.
En segundo lugar, las posiciones vencedoras y perdedoras en este primer debate deben ser leídas con mesura. Son todavía muy preliminares y no deberían decir mucho sobre el contenido constitucional que finalmente le presente la Comisión Experta al Consejo Constitucional. Difícilmente puede debatirse terminantemente sobre capítulos o sus nombres sin claridad sobre cómo aterrizarlos en arreglos constitucionales específicos, porque tal aproximación puede llevar a reducir tales discusiones a meros símbolos que desvían la atención de los desafíos realmente importantes.
Esto puede ser retratado en la discusión sobre si incluir o no un capítulo especial sobre las Fuerzas Armadas y de Orden dentro del índice, exclusión que algunos resistieron amargamente. Es cierto que los símbolos son importantes en esta materia, ya que las constituciones son en parte escenarios narrativos que le sirve de fondo a la actividad política (Cover 1983). Pero esto no debe hacernos desviar la mirada sobre lo realmente importante en este proceso constituyente.
Como la nuestra, sólo en la región son muchas las constituciones que incluyen capítulos constitucionales relativos a fuerzas armadas o policía. Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú o República Dominicana son algunos ejemplos de esto. Pero de eso no se sigue que la ausencia de éste ponga en riesgo la autonomía o rol institucional de tales instituciones, como lo evidencian las constituciones de Argentina, México, Panamá o Uruguay. Reconociendo su gran importancia para el país, constitucionalmente basta con que ellas sean reconocidas en un apartado dentro del capítulo relativo al Gobierno y Administración del Estado. Sin ir más lejos, en tal escenario podría incluso decirse que su situación poco cambiaría: actualmente nuestra organización institucional posiciona a las Fuerzas Armadas y de Orden dentro de la Administración del Estado (art. 1 LOCBGAE). La protección de ellas pasa antes bien en pensar cuáles son los arreglos constitucionales específicos que se requieren para evitar su politización, mantener su sujeción al poder civil y asegurar su estabilidad presupuestaria.
En definitiva, el índice constitucional puede ser un insumo muy provechoso para encauzar el debate constitucional si los artículos del reglamento que lo invocan son leídos con la mesura e importancia relativa que merece todo índice. No debe precluir debates sustantivos ni ser utilizado para construir clivaje alguno dentro de la Comisión Experta. Si ello es así, sólo cabe esperar que comience realmente la discusión constitucional sustantiva y celebrar mientras tanto el debate republicano que se ha dado hasta ahora.
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