Son tantas y tan distintas las concepciones sobre cómo organizar el trabajo legislativo, que difícilmente se puede considerar como un todo coherente. Al no haberse zanjado dentro de la comisión la batalla entre bandos uni y bicameralistas, lo que ocurra hoy día es de vital importancia.
Hoy día el pleno de la Convención Constitucional tendrá la difícil tarea de debatir el primer informe de la Comisión de Sistema de Gobierno. Y decimos difícil porque coexisten en éste propuestas muy diferentes sobre cómo debería perfilarse el futuro régimen político, muchas de ellas contradictorias.
Todo esto redunda irremediablemente en una arquitectura del Poder Legislativo sumamente confusa: se habla de un Congreso, una Cámara de Diputados, un Congreso Plurinacional y un Congreso Nacional, así como de una Cámara y un Consejo Territorial. Hay referencias a diputados, asambleístas, consejeros, representantes y congresistas. Si en una parte se declara solemnemente que el Poder Legislativo reside en el Congreso Plurinacional, a renglón seguido diversos artículos permiten a la Cámara Territorial intervenir en procesos de reforma constitucional.
Son tantas y tan distintas las concepciones sobre cómo organizar el trabajo legislativo, que difícilmente se puede considerar como un todo coherente. Al no haberse zanjado dentro de la comisión la batalla entre bandos uni y bicameralistas, lo que ocurra hoy día es de vital importancia. Será probablemente el pleno quien dirima hacia dónde debe encaminarse nuestro futuro Poder Legislativo. Por ello resulta fundamental desentrañar las ideas matrices que inspiran muchos de los artículos que conforman este laberinto constitucional.
En cualquiera de sus versiones, las atribuciones entregadas al Consejo o Cámara Territorial difícilmente constituyen un bicameralismo.
De maneras diferentes, las propuestas contenidas en el informe para la Convención abogan por un bicameralismo asimétrico (cámaras con poderes legislativos disímiles), pero todas ellas convergen hacia una segunda cámara más bien decorativa. Es cierto que este Consejo puede confirmar autoridades, intervenir en contiendas de competencias o autorizar al Presidente a ausentarse del país. Pero sus atribuciones legislativas son sumamente limitadas.
En su versión más generosa, esta segunda cámara podrá intervenir en reformas constitucionales y electorales, tratados internacionales, materias de interés regional o en el presupuesto nacional. Aún aceptando estas atribuciones, ¿son ellas suficientes para posicionar a esta cámara como un contrapeso institucional? Un bicameralismo asimétrico no significa defender una segunda cámara trivial, como sugiere el caso japonés o australiano. Tampoco supone defender una segunda cámara que cuente con idénticos poderes a los del actual Senado. Si con esta segunda cámara realmente se busca empoderar a las regiones en la política nacional, este Consejo o Cámara Territorial en la que ellas se encuentran en pie de igualdad necesariamente debe tener mayor protagonismo e incidencia en el proceso legislativo.
Más importante aún, la cámara política con representación proporcional de la población -con independencia de si su nombre es Congreso Plurinacional, Cámara de Diputados o simplemente Congreso- concentra para sí muchos de los poderes legislativos sin mayores contrapesos institucionales que incentiven a la cooperación. Las leyes son aprobadas por mayoría simple de sus integrantes, en una composición donde predomina la Región Metropolitana. Se restringe la iniciativa exclusiva de ley y se diluye el impacto del veto presidencial en la legislación que ella aprueba.
Por otro lado, la segunda cámara -el Consejo o Cámara Territorial- no puede intervenir en todos los proyectos de ley, y en aquellos que sí puede hacerlo, no puede insistir por sobre la voluntad del Congreso Plurinacional. Incluso, en algunas versiones, se limita el tiempo que el Consejo Territorial puede dedicar a la discusión legislativa. Su organización, funcionamiento y trámite legislativo queda entregado a una ley cuya última palabra quedará en manos de la cámara política todopoderosa. Si a ello sumamos que sus integrantes puede que no tengan dedicación exclusiva (en caso de integrar las Asambleas Regionales), su capacidad de coordinar y articular acuerdos entre regiones se verá fuertemente limitado.
Si a esto agregamos que muchos dentro de la Convención defienden la ausencia de una justicia constitucional especializada, ello puede traducirse en una preocupante concentración de poderes. No sólo torno a esta cámara política, sino también en una concentración territorial. De ahí la importancia de empoderar una segunda cámara de representación territorial dentro del proceso legislativo.
