Si los convencionales quieren conservar los poderes omnímodos de la Contraloría es fundamental diseñar frenos y contrapesos que limiten el ejercicio del poder contralor, tanto dentro como fuera de ella.
Se cuenta que, pocos días después de un cambio de mando presidencial y siguiendo la vieja tradición republicana, el entonces contralor fue a saludar y felicitar al mandatario recién inaugurado. Los relatos difieren, pero la historia es más o menos así: luego de las introducciones protocolares, el presidente –desconocedor de las complejidades burocráticas– se aventuró a preguntarle al contralor qué tareas tiene a su cargo la institución que encabeza. El contralor, queriendo alardear de su trayectoria académica, le explicó en detalle la infinidad de funciones que debe cumplir la Contraloría General de la República. Sorprendido y posiblemente abrumado ante tantas referencias legales, el presidente lo interrumpe. “Contralor usted es muy poderoso… ¿y a usted quién lo controla?”, le preguntó de golpe. Sin disimular su molestia, éste le clavó los ojos y respondió terminantemente: “Usted no, así que ni lo intente”.
Sea o no cierta, resuena en esta anécdota el papel que cumple la Contraloría General de la Repúblicaen nuestra democracia. Son contadas las instituciones en el mundo que cumplen tantos y tan distintos roles dentro de una arquitectura constitucional. Por de pronto, sólo pueden mencionarse un puñado de instituciones a nivel comparado que realizan un control preventivo de legalidad sobre las actuaciones de las administraciones públicas, como la Oficina de Derecho Administrativo en California, la Procuraduría General en Israel o los departamentos consultivos del Consejo de Estado en Francia.
Por si fuera poco, la Contraloría chilena tiene a su cargo la fiscalización del gasto de los fondos estatales y de las cuentas de quienes administren bienes públicos, además de llevar la contabilidad general de la nación. Le corresponde interpretar la legislación administrativa con carácter vinculante y también está llamada a resolver los conflictos laborales que puedan darse respecto de los empleados públicos. En esta línea, debe además resolver los conflictos de competencias que se produzcan entre autoridades políticas y administrativas a nivel regional o comunal. Y así, la enumeración podría continuar en un largo etcétera.
Resuena también en esta historia los escasos controles internos o externos que pesan sobre la Contraloría. Su propia ley limita la posibilidad de impugnar sus actuaciones ante tribunales y la Corte Suprema ha declarado en reiteradas oportunidades que por regla general tampoco pueden impugnarse las actuaciones contraloras a través del recurso de protección. En el plano interno, los controles o frenos institucionales son todavía más precarios: todos los empleados que ahí trabajan son de la exclusiva confianza del contralor. Luego del bullado escándalo por el despido ilegal de la subcontralora, el contralor Bermúdezlogró que se cambiara la ley para además tener plena libertad de nombrar a su subrogante. Por si fuera poco, el contralor no tiene mayores limitaciones para modificar la organización interna de la institución.
Por eso resulta sorprendente el trato que está recibiendo la Contraloría por parte de la Convención Constitucional. Mientras las principales instituciones constitucionales de nuestro país son víctimas de la fiebre refundacional de los convencionales, la Contraloría General de la República se mantiene prácticamente incólume. Cambios de redacción más o menos, el articulado que está proponiendo la Comisión de Sistemas de Justicia al pleno de la Convención tiene escasas innovaciones. Es cierto que se introduce un consejo de la Contraloría, pero su regulación es exigua y sus competencias ambiguas. También es cierto que se consideró innecesario incluir entre sus atribuciones el juzgamiento de las cuentas de quienes administren bienes públicos porque se desea traspasarlo a tribunales de cuentas. Sin embargo, en los hechos ya existen tribunales de cuentas de primera y segunda instancia, que se encuentran dentro de la Contraloría. Tampoco parece que el sistema propuesto para el nombramiento del contralor contribuye a moderar la falta de frenos y contrapesos. Por lo demás, en este último punto la propuesta es problemática: el sistema de Alta Dirección Pública no es la instancia idónea para nominar a un candidato y su ratificación legislativa no está sujeta a un quórum especial.
La Convención ciertamente es libre de conservar el modelo actual de la Contraloría. Existen buenas razones para ello, ya que es difícil dimensionar la influencia positiva que ella ha tenido para la gobernabilidad del país. Sin ir más lejos, Julio Faúndez ha explicado elocuentemente la contribución histórica de la Contraloría en restringir el poder del Ejecutivo y en forzar a las autoridades administrativas a dar razón de sus actuaciones. A nivel comparado, el politólogo Juan Linz solía mencionarla como un ejemplo paradigmático de las instituciones que permiten moderar el personalismo que caracteriza a los regímenes presidenciales.
Con independencia de lo anterior, si los convencionales quieren conservar los poderes omnímodos de la Contraloría es fundamental diseñar frenos y contrapesos que limiten el ejercicio del poder contralor, tanto dentro como fuera de ella. Un buen lugar para comenzar sería facilitar el control judicial de sus actuaciones o sentar las bases para el diseño de una carrera funcionaria en su interior. Pueden discutirse las distintas alternativas, pero el objetivo parece claro: no resulta aceptable una concentración de tanto poder sin la existencia de controles permitan evitar o corregir eventuales abusos.
Una de las máximas más célebres del constitucionalismoafirma que “si los ángeles gobernaran a las personas, saldrían sobrando lo mismo las contralorías externas que las internas del gobierno.” Las polémicas que han caracterizado el mandato del contralor Bermúdez evidencian los riesgos de no tener ángeles al mando de la Contraloría. Ojalá así lo entiendan los convencionales.
