Noviembre 2024
BOLETÍN VOCES DEL CEP – N°11
En esta nueva edición del boletín Voces del CEP, dedicado al análisis de temáticas relevantes para Chile, publicamos una columna de la investigadora Sylvia Eyzaguirre sobre el nuevo esquema de financiamiento público para la educación superior (FES) que reemplazará al sistema de créditos.
La trampa del Financiamiento a la Educación Superior (FES)
Sylvia Eyzaguirre, investigadora senior CEP
La condonación universal de los créditos para educación superior (CAE, Corfo y Fondo Solidario) es una de las promesas emblemáticas de la campaña electoral del presidente Boric. El proyecto de ley, ingresado el 8 de octubre a la Cámara, no es una condonación del CAE, aun cuando algo de ello hay. Se trata más bien de un nuevo esquema de financiamiento público para la educación superior (FES) que reemplazará al sistema de créditos.
Esta propuesta debe ser comprendida, por un lado, a la luz de la consigna “educación pública gratuita y de calidad”, propia del movimiento estudiantil de 2011 y, por otro, en sintonía con las reformas educativas implementadas en la última década que han apuntado en esta dirección, aunque lamentablemente sin resultados en calidad ni en inclusión (véase Destacado 1).
Financiamiento de la Educación Superior (FES)
El nuevo sistema de financiamiento busca profundizar la “gratuidad” en educación superior. Dado que el Estado no tiene los recursos para financiar directamente la gratuidad, se propone una forma indirecta de financiamiento a través de impuestos a los graduados o “fondo revolvente”.1 Lo esencial, en términos conceptuales, radica en disociar el costo de estudiar de la retribución posterior que hacen los beneficiarios una vez que comienzan su vida laboral.
El nuevo sistema aspira a ser más eficiente, responsable y justo que el CAE, y contempla cuatro objetivos:
i) Mejorar la recuperación de los recursos públicos invertidos.
ii) Garantizar la sostenibilidad del sistema de educación superior.
iii) Aliviar la situación de los deudores.
iv) Garantizar el derecho social a la educación superior.
A continuación, analizaremos el proyecto en función de estos cuatro objetivos.
i) Mejorar la recuperación de los recursos públicos
El CAE se ha vuelto un instrumento excesivamente oneroso para el Estado producto de la morosidad en los pagos. En 2023, la tasa de morosos entre quienes no finalizaron sus estudios superó el 80% y para los egresados llegó a 54%. Entre 2006 y 2023, el CAE ha significado un costo para el Fisco de nueve mil millones de dólares. Un tercio de estos gastos fueron destinados al pago de recargas, subsidios y ejecución de garantías, y dos tercios a la adquisición de cartera.
El FES contempla tres medidas para reducir los costos y mejorar la recaudación de los recursos públicos. Primero, se elimina al sistema bancario de la ecuación y con ello se reduce el gasto, toda vez que para el Estado es menos oneroso poner los recursos que solicitarlos a los bancos; y debiera mejorarse también la recaudación, dada la ineficiencia de los bancos producto de la falta de incentivos cuando el garante es el Estado.
Segundo, al establecer el FES una contribución obligatoria en base a la renta del beneficiario, se otorgan atribuciones al Servicio de Impuestos Internos (SII) para determinar los montos de las contribuciones en función de las declaraciones de renta y se obliga al empleador a realizar retenciones mensuales en función de las estimaciones del SII. El Servicio Ingresa será el responsable de entregar todos los datos necesarios para que la recaudación sea lo más eficiente posible.
Tercero, el proyecto establece incentivos económicos (una condonación inicial parcial de la deuda para todos los morosos que quieran cambiarse al FES y una condonación del 25% de la deuda remanente para quienes quieran prepagarla completa), además de las mejores condiciones de pago de la deuda, para que los actuales morosos del CAE se incorporen al nuevo sistema, cuya recaudación es más eficiente.
La condonación parcial del CAE tendría un costo estimado de 785 millones de dólares (Horizontal 2024). Este es un costo excesivo si lo comparamos con los 2.800 millones de dólares que invierte anualmente el Estado en educación parvularia (Ley de Presupuesto 2024). Sin embargo, atendiendo a la magnitud de la deuda por morosidad del CAE, resulta acertado proponer incentivos económicos para que los morosos se adscriban al nuevo sistema, cuya forma de recaudación es más eficiente, logrando así reducir la tasa de morosidad.
El estudio financiero del proyecto de ley es sumamente optimista respecto de la recaudación que pretende lograr. Evaluar la costo-efectividad de los incentivos propuestos y estimar la recaudación a partir de las tasas de contribución establecidas en el proyecto requieren de un examen en mayor profundidad; pero avanza en la dirección correcta.
ii) Garantizar la sostenibilidad del sistema de educación superior
Las orientaciones del Estado para el sistema de educación superior son contradictorias. Por una parte, la acreditación obligatoria y los nuevos estándares de calidad empujan al sistema a avanzar en mayor complejidad. Sin embargo, la política de financiamiento de la educación superior avanza en la dirección contraria.
El principal financiamiento de las instituciones proviene del cobro de matrícula y aranceles a sus estudiantes. La implementación de la gratuidad implicó una disminución de recursos en el sistema de educación superior, toda vez que los aranceles regulados, en promedio, son inferiores a los aranceles reales.
El 75% de los programas de pregrado universitarios adscritos a la gratuidad tienen un arancel regulado más bajo que el real. En promedio, la diferencia entre el arancel real y el regulado es de $581.000. En el caso de los Centros de Formación Técnica (CFT) e Institutos Profesionales (IP) adscritos a gratuidad, dos tercios de los programas tendrían un arancel regulado más bajo que el real, siendo la diferencia promedio anual de $118.000.
Según la Contraloría General de la República, en la mitad de las instituciones la diferencia entre aranceles no logró ser compensada (Gráfico 1). El monto total de la diferencia para el año 2019, con 381.540 beneficiarios de gratuidad, fue de 29.808 millones de pesos.
(Puedes ver el gráfico en mayor detalle haciendo clic aquí)
Las instituciones más perjudicadas son las de alta y mediana complejidad, que concentran un porcentaje importante de estudiantes beneficiarios de gratuidad y cuyos aranceles regulados son significativamente más bajos que los reales.
Como se observa en el Gráfico 1, las cinco universidades más perjudicadas son la Universidad Diego Portales, Universidad Finis Terrae, Universidad Autónoma, Pontificia Universidad Católica de Chile y Universidad Alberto Hurtado, todas ellas acreditadas por al menos 5 años.
En los CFT e IP advertimos algo similar. La diferencia entre el arancel real y el regulado del INACAP y DUOC, ambos acreditados por siete años, es significativamente mayor que la diferencia promedio de los CFT e IP; mientras que los CFT estatales, que no están acreditados, tienen un arancel regulado, en promedio, mayor que su arancel real. Por otra parte, los aportes del Estado para fortalecer la investigación y la innovación no han aumentado de forma significativa. Así, los mayores aportes fiscales para la educación superior no han significado un aumento de recursos.
El nuevo sistema de financiamiento que reemplazará al CAE profundiza el problema financiero de las instituciones de educación superior y atenta contra la autonomía de ellas. El FES establece que el Estado pagará a las instituciones el monto correspondiente al arancel regulado y los derechos de matrícula y titulación, prohibiéndoles cobrar la diferencia entre el arancel real y el regulado a los estudiantes con FES pertenecientes a los nueve primeros deciles de ingreso. El FES sólo cubrirá la duración nominal de la carrera. Durante el primer año adicional, las instituciones podrán cobrar la mitad del arancel regulado a los estudiantes, asumiendo ellas la pérdida de la otra mitad. A partir del segundo año adicional, las instituciones podrán cobrar la totalidad del arancel regulado a sus estudiantes.
Junto con fijarles el precio, también les fijará el número de vacantes, que es otra de las medidas que las instituciones tendrían para allegar más recursos. Con ello, el Estado pasa a ser la única fuente de financiamiento para todas las instituciones que se adscriban a la gratuidad y al FES, que, en la práctica, sería la gran mayoría. Este sistema de financiamiento vuelve a las instituciones de educación superior completamente dependientes del Estado, poniendo en riesgo su autonomía y subsistencia en el tiempo.
Actualmente, 881.863 estudiantes se encuentran en instituciones adscritas a la gratuidad, que corresponde al 69% de la matrícula total de pregrado. De estos, 511.705 son beneficiarios de la gratuidad, equivalente al 58% de la matrícula de las instituciones adscritas a este sistema.
Si asumimos que el resto de los estudiantes de estas instituciones (aprox. 370 mil) toman el FES y suponemos que: i) el 90% estudia en universidades (aproximadamente 333 mil jóvenes), ii) de estos el 80% pertenece a los deciles 7, 8 y 9 de ingresos (267 mil jóvenes) y iii) se distribuyen de forma similar a los beneficiarios de la gratuidad, entonces la reducción de recursos por FES sería del orden de 20.800 millones de pesos anuales adicionales, llegando la merma total de recursos a 61 mil millones de pesos anuales.2 Este sería el límite inferior del impacto de esta medida, toda vez que no se considera la merma de recursos por los semestres adicionales a la duración nominal ni a los estudiantes beneficiarios del CAE que estudian en instituciones no adscritas a la gratuidad.
El impacto del FES sería heterogéneo para las distintas instituciones y carreras. Algunos programas universitarios presentan una diferencia de cinco millones de pesos anuales entre el arancel real y el regulado. En términos absolutos, las carreras más perjudicadas son las más selectivas, a saber, Medicina, Odontología y las ingenierías. Por ejemplo, la diferencia anual promedio por alumno para los programas de Medicina es de $2.457.143 y para los de Ingeniería es de $1.128.630.
Esta importante reducción de recursos sin duda impactará en la calidad de las instituciones de educación superior, presionando al sistema en su conjunto a disminuir su complejidad. El FES no solo atenta contra la política de educación superior de avanzar hacia instituciones con mayor capacidad en investigación e innovación, sino que, además, pone en riesgo los proyectos educativos de las instituciones de educación superior, especialmente de las instituciones complejas o de mediana complejidad.
Además, si no se cuenta con otros instrumentos alternativos al FES, el sistema tenderá a segregarse, existiendo, por una parte, unas pocas universidades no adscritas al FES de alta calidad y con aranceles altos, donde estudiarán los alumnos de mayores ingresos, y, por otro lado, el resto de las instituciones que deberán bajar su calidad a causa de está drástica reducción de recursos, donde estudiarán los jóvenes pertenecientes a las familias de ingresos medios y bajos.
iii) Aliviar la situación de los deudores
Actualmente, el CAE tiene una tasa de interés de UF+2% y cubre hasta el arancel de referencia del programa. La diferencia entre el arancel real y el de referencia debe ser cubierto por el estudiante, ya sea a través de una beca, otro crédito o recursos propios. La cuota de pago es contingente al ingreso, es decir, 10% mensual, hasta cubrir el costo total del crédito.
Estas mejores condiciones (tasa de interés subsidiada y cuota contingente en el ingreso) se introdujeron en 2012 y se aplicaron a todos los nuevos beneficiarios y a los antiguos que estaban al día. Sin embargo, los morosos de aquel entonces no pudieron acogerse a estos beneficios, continuando con las condiciones antiguas.
El FES, a diferencia del CAE, no es un crédito, sino un sistema para financiar la “gratuidad” de la educación superior, que consiste en un impuesto a los egresados. El FES financiaría los estudios de pregrado hasta el arancel regulado y prohibiría a las instituciones adscritas cobrar la diferencia entre el arancel regulado y el real a los estudiantes de los primeros nueve deciles de ingreso 3. Una vez egresado o desertado del programa, el beneficiario debe contribuir con un porcentaje de sus ingresos, el cual será progresivo, con un límite del 8% para las rentas superiores a 45 Unidades Tributarias Anuales (UTA). En el caso de ingresos inferiores al sueldo mínimo (7,5 UTA), el beneficiario estará exento de pago. Los años de contribución se definirán en función del número de semestres estudiados. Se pagará dos años por cada semestre con un máximo de 20 años.
El hecho de limitar el tiempo en que se debe pagar la deuda, de manera que después de 20 años el remanente se extinga, y el eximir del pago a quienes tienen remuneraciones inferiores a 7,5 UTA aliviana la carga de la deuda estudiantil a quienes no han tenido una trayectoria laboral exitosa. Estas mejoras se podrían implementar en el CAE, ahorrándonos los perjuicios que conlleva el FES.
En primer lugar, llama la atención la discriminación que hace el FES entre estudiantes universitarios. Dado que el plazo máximo establecido para la contribución es de 20 años, los estudiantes universitarios de carreras con una duración nominal mayor a 10 semestres, como Medicina e Ingeniería, pagarán la misma cantidad de años que los estudiantes de carreras de 10 semestres.
En segundo lugar, si bien el FES es generoso con quienes tienen bajos ingresos durante su vida laboral, puede convertirse en una carga mucho más pesada de llevar que el CAE para quienes tengan una trayectoria laboral exitosa en términos de renta. Un beneficiario del FES puede terminar pagando mucho más de dos veces lo que el Estado invirtió.
Tomemos como ejemplo un ingeniero civil industrial de la Universidad de Chile que cursó la carrera en los 11 semestres que establece el programa y cuya renta promedio para los primeros 20 años de trayectoria laboral es de $4.758.5994. Con el CAE, ese estudiante desembolsaría durante sus estudios un poco más de 17 millones de pesos (455 UF), que es la diferencia entre el arancel de referencia y el arancel regulado, y luego en cinco años y siete meses habría terminado de pagar el CAE5, cuyo monto ascendería aproximadamente a 26,2 millones de pesos. En total, este beneficiario pagaría cerca de 43,5 millones de pesos.
Con el FES6 esta misma persona deberá pagar durante 20 años un total de 90,4 millones de pesos, mientras el Estado gastó menos de 30 millones (arancel regulado) (ver Tabla 1). El beneficiario FES terminará pagando casi 47 millones de pesos más que el beneficiario CAE. Esta situación es similar para los estudiantes de carreras de altas rentas de universidades selectivas (Medicina, Derecho, Ingeniería, etcétera).
(Puedes ver la tabla en mayor detalle haciendo clic aquí)
Finalmente, el proyecto de ley discrimina de forma arbitraria entre dos personas similares. Mientras un beneficiario del FES con una trayectoria laboral exitosa deberá pagar durante 20 años el 8% de sus ingresos, la misma persona beneficiaria del CAE que solo pagó su deuda, recibirá del Estado 4 UF si egresó o 6 UF si desertó durante 20 años a través de un crédito contra el impuesto global complementario.
Tomemos el mismo caso anterior, el ingeniero de la Universidad de Chile que financió sus estudios con el CAE y que pagó su deuda de 26,2 millones en casi seis años: el Estado le devolvería un poco más de 2,3 millones de pesos (60 UF). Así, el monto total que pagó esta persona por sus estudios fue de 41,2 millones de pesos. El mismo ingeniero que financia sus estudios con el FES deberá pagar durante 20 años más de 90,4 millones de pesos y el Estado no le devuelve un peso. Esta persona terminará pagando 49,2 millones de pesos más que el beneficiario con CAE. No hay sentido común que logre explicar este tratamiento discriminatorio e injusto.
iv) Derecho social a la educación superior
El FES no presenta una ventaja en términos de garantizar el derecho social a la educación superior. Si bien garantiza que los estudiantes de los primeros nueve deciles no paguen mientras estudian, ello no implica necesariamente una mayor inclusión de los estudiantes de los deciles de menores ingresos.
Como se advierte en el Destacado 2, el CAE (que contempla un copago por la diferencia entre el arancel de referencia y el arancel real) tuvo un impacto directo en la expansión de la matrícula de educación superior, que benefició principalmente a los estudiantes de los quintiles de menores ingresos; impacto que no tuvo la gratuidad.
En teoría, el costo del CAE recae en los estudiantes, de ahí que no sea estrictamente necesario limitar las vacantes. La gratuidad, por el contrario, al ser financiada en su totalidad por el Fisco, obliga al Estado a fijar vacantes, lo que limita el crecimiento de la matrícula. En la misma línea de la gratuidad, el FES contempla la fijación de vacantes para controlar el gasto del Estado. Ello trae como consecuencia un crecimiento limitado de la matrícula de educación superior en función de la capacidad financiera del Estado y no de las necesidades del país.
Para un país tan desigual como Chile, esta restricción perjudica en mayor medida a los jóvenes de menores ingresos que, debido a sus bajos puntajes en las pruebas de acceso a la educación superior y a sus condiciones económicas, tienen una menor participación en la educación superior. Además, el Estado pasa a determinar cuáles programas podrán crecer en matrícula. Ello implica una pérdida de autonomía para las instituciones y nada garantiza que las decisiones del Estado sean más pertinentes que las de los actores del sistema de educación superior bajo un sistema de aseguramiento de la calidad como el actual.
Conclusión
Atendiendo a la política de Estado de avanzar hacia un sistema de educación superior con instituciones más complejas surge la necesidad de allegar más recursos, precisamente para fortalecer el desarrollo de capacidades en investigación e innovación. Cualquier política de financiamiento a la educación superior debería tener presente esta situación, de manera de no tensionar al sistema.
El FES implica una merma importante de recursos para las instituciones de educación superior, atentando contra la calidad del sistema. La ansiada gratuidad, que el Gobierno busca materializar a través de este proyecto, no es gratis; es a costa de la calidad del sistema y, probablemente, también de la inclusión.
Los cuatro objetivos declarados del FES no se cumplen con esta propuesta. De hecho, de perfeccionarse el CAE, este lograría satisfacerlos de forma más eficiente, responsable y justa que el FES. Para ello es indispensable mejorar la baja recaudación del CAE producto de las altas tasas de morosidad y las exigentes condiciones de pago para quienes no han tenido una trayectoria laboral exitosa. El FES ofrece soluciones interesantes precisamente en estas dimensiones, que sería importante evaluar.
Finalmente, es importante tener a la vista que el FES está dirigido principalmente a los estudiantes de educación superior de los cuatro deciles de mayores ingresos, toda vez que los estudiantes pertenecientes a las familias del 60% más vulnerable estudian gratuitamente en las instituciones adscritas a gratuidad.
Atendiendo a esta realidad y considerando, además, la baja cobertura de la educación parvularia, cuya inversión tiene un retorno social significativamente más alto que en educación superior, uno debiera preguntarse si la prioridad nacional son los alumnos del 40% más rico del país que ingresaron a la educación superior o los niños del 60% más pobre que no tienen aún acceso a la educación parvularia (véase Destacado 3). En contraposición con toda la evidencia acumulada, las prioridades del Gobierno no se condicen con las necesidades urgentes del país.
Notas:
1 El FES es un impuesto a los graduados, toda vez que el monto de la retribución no está asociada al gasto incurrido por el Estado, sino que depende de la renta futura. La contribución es progresiva, contingente en el ingreso, tiene como límite máximo el 8% anual de la renta y por un máximo de 20 años, una fórmula muy similar a como operan los impuestos a la renta.
2 Esta estimación toma como referencia la estimación de la Contraloría General de la República basada en los datos del Mineduc. Las estimaciones de Acción Educar son significativamente más elevadas que la de la Controlaría General de la República. Ellos estiman que en 2019 el déficit neto fue de casi 51 mil millones de pesos y para el año 2023 este superaría los 110 mil millones de pesos (Acción Educar 2024).
3 Los estudiantes pertenecientes al decil de mayores ingresos también pueden optar por el FES para financiar sus estudios. La única diferencia es que las instituciones pueden cobrar a estos estudiantes la diferencia entre el arancel real y el regulado.
4 Esto, tomando como antecedente los datos entregados por MiFuturo.cl para el 10% superior de ingresos de egresados de ingeniería civil industrial, simulamos una renta para el primer año de $2.843.247, segundo año $3.339.559, tercer año $3.835.872, cuarto año $4.332.184, quinto año $4.828497 y para los siguientes 15 años se considera un ingreso de $5.000.0000 mensuales.
5 El CAE establece una cuota mensual del 10% de la renta hasta pagar el total del monto del préstamo.
6 El FES establece una cuota mensual máxima de 8% de la renta para personas con renta superior a 45 Unidades Tributarias Anuales (UTA). Los años a pagar están definidos por los semestres de estudio con un máximo de 20 años.
1. Reformas al sistema educativo 2012-2018
Durante el segundo gobierno de Bachelet se implementaron reformas importantes al sistema de educación escolar y superior. En la educación escolar, se eliminó el lucro, el financiamiento compartido y la selección por mérito académico en los establecimientos que reciben recursos del Estado. Estos cambios tenían por objeto disminuir la segregación socioeconómica y mejorar la calidad de la educación.
Sin embargo, después de 10 años de aprobada la ley, aún no se observan efectos positivos ni en inclusión ni en rendimiento académico. Por el contrario, el rendimiento escolar se encuentra estancado en bajos niveles de desempeño y tampoco se observa un cambio en los niveles de segregación del sistema.
Según los resultados del Sistema de Medición de la Calidad de la Educación de 2023 (SIMCE), en 4° básico el 38% y el 29% de los estudiantes se encuentra en la categoría de desempeño insuficiente en matemática y lectura, respectivamente. Los resultados para los jóvenes de II° medio son aún más desalentadores (Agencia de la Calidad 2023). Los resultados de la prueba PISA (2022) ratifican estos magros resultados, mostrando no sólo que en los últimos 10 años no hemos progresado, sino también las bajas habilidades en comprensión lectora y matemática de nuestros jóvenes.
Si analizamos los resultados en las pruebas de admisión a la educación superior, observamos una menor presencia de estudiantes de establecimientos públicos en el decil de mejor desempeño, mientras que aumentó el porcentaje de estudiantes de colegios particulares pagados (Eyzaguirre y Guzmán 2024).
Asimismo, el Sistema de Admisión Escolar (SAE) nos mostró que el principal factor de segregación escolar no era la supuesta “selección” que realizaban los colegios, sino las preferencias escolares de las familias, cuyas diferencias no se logran explicar por la segregación residencial (Elacqua y Kutscher 2023; Eyzaguirre et al. 2019; Gallego y Hernando 2009). Debido a esto, no hemos observado cambios significativos en el nivel de segregación del sistema escolar a pesar de haber eliminado el financiamiento compartido y la selección.
En educación superior se realizaron tres cambios importantes:
i) Mejoras al diseño del Crédito con Aval del Estado (CAE)
En 2012 se perfeccionó el CAE, con el fin de que no fuera una carga demasiado pesada para los beneficiarios. Para ello, se redujo la tasa de interés de aproximadamente 5% real al 2% real, lo que implica un subsidio del Estado, y se puso como techo máximo para el pago de la cuota mensual el 10% de la renta, eximiéndose del pago quienes están cesantes. Estas favorables condiciones se aplicaron a partir de 2012 para los futuros beneficiarios y a los antiguos beneficiarios del CAE que estaban al día con el pago de sus cuotas. Los morosos no pueden acogerse a estas condiciones mientras no tengan el pago de sus cuotas al día.
ii) Creación de la Gratuidad
En 2018, se crea un mecanismo para financiar la gratuidad de estudiantes de educación superior, pertenecientes a las familias del 60% más vulnerable, que estudian en instituciones de educación superior adscritas a la gratuidad (centros de formación técnica (CFT), institutos profesionales (IP) y universidades).
Los requisitos para las instituciones que se quieran adherir son: contar con acreditación institucional avanzada o de excelencia, no tener fines de lucro, estar adscritas al Sistema de Acceso a las Instituciones de Educación Superior, aplicar políticas de acceso equitativo de estudiantes y contar con programas de apoyo a estudiantes vulnerables.
La Subsecretaría de Educación Superior determina los aranceles a pagar por los estudiantes en gratuidad de las carreras de las instituciones adscritas a gratuidad (arancel regulado), así como también los derechos básicos de matrícula y de titulación o graduación. El Estado transfiere el monto correspondiente al arancel regulado y los derechos básicos de matrícula por estudiante beneficiario de gratuidad. Asimismo, la Subsecretaría determina las vacantes máximas para primer año por carrera para las instituciones de educación superior adscritas a la gratuidad.
iii) Acreditación obligatoria y estándares más exigentes
Después de un álgido debate en el Congreso sobre la esencia de las instituciones de educación superior, se estableció en la Ley N° 21.091 sobre Educación Superior (Ministerio de Educación 2018) que la investigación y la innovación son parte esencial del quehacer de estas.7
Así, la acreditación, que la nueva ley establece como obligatoria, contempla la docencia y resultados del proceso de formación, la gestión estratégica y recursos institucionales, aseguramiento interno de la calidad, vinculación con el medio e investigación, creación y/o innovación. Los nuevos estándares de acreditación, que entraron en vigencia en octubre de este año, dan un paso decisivo en dejar atrás las instituciones netamente docentes, es decir, instituciones no selectivas que se abocan exclusivamente a la formación académica o profesional de los estudiantes sin realizar investigación o sin generar innovación.
Los nuevos estándares de calidad para la acreditación de instituciones de educación superior conllevan un aumento en la complejidad de las instituciones de educación superior. Ello impactará positivamente al sistema, en la medida que exige a instituciones de baja complejidad aumentar esta a través de producción científica, pero también implicará un aumento importante en el cierre de instituciones que no puedan cumplir con las nuevas exigencias.
Notas:
7 “En la búsqueda de la calidad, las instituciones de educación superior deberán tener en el centro a los estudiantes y sus aprendizajes, así como la generación del conocimiento e innovación.” Artículo 2, literal b), inciso segundo, de la Ley N° 21.091.
2. Evolución de la inclusión en educación superior
En términos de inclusión, sin duda el CAE fue el instrumento que permitió un acceso masivo a la educación superior, con los beneficios y desventajas que ello trajo. En 2005, un año antes de la implementación del CAE, la matrícula de pregrado alcanzaba los 640 mil estudiantes, cinco años después, en 2010, la matrícula aumentó en 47%, llegando a 938 mil estudiantes. En 2017, antes de implementarse la gratuidad, la matrícula ascendía a 1.177.292 estudiantes. Entre 2017 y 2024 la matrícula aumentó 8,5%, llegando a 1.277.000 estudiantes (ver Tabla 2).
(Puedes ver la tabla en mayor detalle haciendo clic aquí)
El aumento exponencial de la matrícula entre 2005 y 2017 benefició principalmente a los estudiantes de los tres primeros quintiles de ingresos (ver Tabla 3). Según CASEN, entre 2006 y 2011 la matrícula del primer quintil aumentó en 7,3 puntos porcentuales (p.p.), equivalente a un aumento de 55%. Entre 2011 y 2017 esta aumentó en 12 p.p., equivalente a un incremento de 58%, mientras que entre 2017 y 2022 aumentó solo en 4,8 p.p., equivalente a un incremento de 15%. Una tendencia similar se observa en los quintiles dos y tres. Por el contrario, los quintiles cuatro y cinco crecieron más entre 2017 y 2022 que entre 2006 y 2009 y 2011 y 2017 (ver Tabla 3).
(Puedes ver la tabla en mayor detalle haciendo clic aquí)
Si analizamos la distribución por tipo de institución, advertimos que después de la gratuidad, la matrícula del quinto quintil fue la que más aumentó en las universidades pertenecientes al CRUCH (9,3 p.p.), luego la del cuarto quintil (6,4 p.p.) y finalmente la del segundo quintil (6,3 p.p.). La matrícula del primer y tercer quintil aumentó en menos de 3 p.p., un aumento menor al obtenido entre 2011 y 2017 (ver Tabla 4).
(Puedes ver la tabla en mayor detalle haciendo clic aquí)
Como se puede observar de los datos, el acceso al sistema de créditos y becas tuvo un mayor impacto en inclusión que la política de gratuidad, considerando tanto el acceso neto como la distribución entre tipo de instituciones de educación superior.
En relación con la calidad del sistema, recién este año se están implementando los nuevos estándares de calidad, de manera que todavía no es posible evaluar los efectos de la nueva política de acreditación.
Sin embargo, esta política no ha ido de la mano con más recursos del Estado para fortalecer las áreas de investigación e innovación. Muy por el contrario, la política de financiamiento a la educación superior se ha concentrado en las ayudas para los estudiantes. La gratuidad reemplazó recursos privados por fiscales, disminuyendo los recursos totales para la educación superior, toda vez que los aranceles regulados son, en promedio, más bajos que los aranceles reales.
La gratuidad ha conllevado un perjuicio económico para algunas instituciones de educación superior, en particular para las universidades de mediana complejidad, las que se han visto obligadas a reducir su planta académica. El proyecto de ley que reemplaza al CAE por el FES agudiza la tensión entre un sistema que debe avanzar en complejidad pero que al mismo tiempo contará con menos recursos para ello.
3. Cobertura y gasto por nivel de enseñanza
La tasa neta de asistencia en educación parvularia para niños de 0 a 5 años es de 48,8% (CASEN 2022). Como se observa en la Tabla 6, su distribución por quintil de ingreso es desigual, con una diferencia de 16 puntos porcentuales entre el primer y quinto quintil, siendo mayor en el quintil de mayores ingresos. Considerando que el retorno social del gasto en educación parvularia es significativamente mayor que en educación superior (Heckman 2006), la prioridad debiera estar en la educación parvularia.
(Puedes ver la tabla en mayor detalle haciendo clic aquí)
En comparación con los países de la OCDE, Chile tiene una de las coberturas más bajas en el nivel parvulario. Mientras la tasa de matrícula para niños de tres años es de 77% en los países de la OCDE, en Chile la tasa sólo alcanza el 55%. La gran mayoría de los países de la OCDE presenta tasas de participación mayores a 80% y sobre un tercio presentan coberturas superiores a 90% (OCDE 2020) (ver Gráfico 2).
Esta baja cobertura se debe a que el Estado de Chile sólo garantiza acceso universal el nivel de transición I y II, que atiende a niños de 5 y 6 años. En Chile no está garantizado el acceso universal a los niveles de sala cuna y medio, que atienden a niños de 0 a 4 años. El Estado financia cupos limitados que están focalizados en niños pertenecientes al 60% más vulnerable.
(Puedes ver el gráfico en mayor detalle haciendo clic aquí)
El gasto fiscal en educación se distribuye de forma desigual. Mientras el 25% se destina a educación superior, sólo el 16% se invierte en educación parvularia. Dado los altos niveles de desigualdad de Chile, el alto retorno social que tiene la inversión en educación parvularia y el alto retorno privado que tiene la educación superior, es de toda lógica que la prioridad para avanzar en mayor justicia social debiera estar puesta en los primeros años de vida y no en la educación superior.
(Puedes ver el gráfico en mayor detalle haciendo clic aquí)
Referencias:
Acción Educar. 2024. Problemas del financiamiento gratuito de la educación superior. Disponible en: https://accioneducar.cl/problemas-en-el-financiamiento-gratuito-de-la-educacion-superior/ [4 de noviembre de 2024].
Contraloría General de la República 2019. Financiamiento del Acceso Gratuito a las Instituciones de Educación Superior 2019. Disponible en: https://www.contraloria.cl/documents/451102/2135338/GRATUIDAD+2019.pdf/28f28c90-ccab-b1be-e821-907dece2c16d [4 de noviembre de 2024].
Elacqua, G. y Kutscher, M. 2023. Navigating Centralized Admissions: The Role of Parental Preferences in School Segregation in Chile. Working Paper N° IDB-WP-01564. Inter-American Development Bank.
Eyzaguirre, S. y Guzmán, I. 2024. Fin de los Liceos Emblemáticos. Puntos de Referencia N° 685. Centro de Estudios Públicos.
Eyzaguirre, S., Hernando, A., Razmilic, S., Blanco, N., Figueroa, N., Tagle, F. y Icaran, R. 2019. ¿Qué explica las diferencias socioeconómicas en las preferencias escolares? Puntos de Referencia N° 514. Centro de Estudios Públicos.
Gallego, F. y Hernando, A. 2009. School Choice in Chile: Looking at the Demand Side. Documento de Trabajo IE-PUC, N° 356.
Heckman, J. J. 2006. Skill Formation and the Economics of Investing in Disadvantaged Children. Science 312 (5792), 1900-1902.
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico 2020. Enrolment rate in early childhood education. Disponible en: https://www.oecd.org/en/data/indicators/enrolment-rate-in-early-childhood-education.html?oecdcontrol-712178cb81-var3=2020 [4 de noviembre de 2024].
Para profundizar:
- Entrevista ‘Sylvia Eyzaguirre y el nuevo FES: ‘El proyecto (que elimina el CAE) es sumamente discriminatorio entre los estudiantes’ – Sylvia Eyzaguirre.
- Columna de opinión ‘Luces, sombras y dudas en el proyecto de financiamiento a la educación superior’ – Mauricio Salgado.
- Columna de opinión ‘Fin del CAE y comienzo del fin’ – Sylvia Eyzaguirre.
- Columna de opinión ‘Fuera de foco: la condonación del CAE’ – Sebastián Izquierdo.
- Columna de opinión ‘Fin del CAE’ – Sylvia Eyzaguirre.
- Debates de Política Pública N° 31, ‘Financiamiento de la educación superior, gratuidad y proyecto de nuevo crédito estudiantil’ – José Joaquín Brunner y Julio Labraña.
- Puntos de Referencia N° 445, ‘Un financiamiento estudiantil justo para la educación superior’- Harald Beyer y Loreto Cox.
- Puntos de Referencia N° 337, ‘Gratuidad de la educación superior: una política regresiva’- Harald Beyer y Loreto Cox.
En esta edición de nuestro boletín, queremos recomendarles algunas interesantes actividades que hemos organizado y que están disponibles para ser disfrutadas en nuestro canal de YouTube al cual pueden suscribirse.
- Seminario “Presupuesto 2025: proyecciones bajo la lupa” de nuestro ciclo “Voces en el CEP” con los ex consejeros del Consejo Fiscal Autónomo, Paula Benavides y Gonzalo Sanhueza.
- Coloquio “El mundo hoy: análisis de las tensiones geopolíticas” con Evan Medeiros, académico de la Walsh School of Foreign Service de la Universidad de Georgetown y Juan Pablo Toro, director ejecutivo de AthenaLab.
- La última edición del ciclo “Estallido Social – 5 años”, con las reflexiones de la centroizquierda a través del senador Ricardo Lagos W. y la exministra de la Secretaría General de la Presidencia, Ana Lya Uriarte.
- Y una nueva sesión del ciclo basado en el libro «Mapuche en el sur de Chile. Sociedad e identidad» con una conversación dedicada a “La esquiva institucionalidad indígena en Chile: mujeres y estándares internacionales” con Sebastián Donoso, académico de la facultad de Derecho de la Universidad Católica, y Verónica Figueroa, académica de la facultad de Gobierno de la Universidad de Chile.
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