Enero 2025
BOLETÍN VOCES DEL CEP – N°13
En esta nueva edición del boletín Voces del CEP, dedicado al análisis de temas relevantes para Chile, publicamos una columna del investigador Sebastián Soto, sobre el debate de largo aliento en torno al tamaño y normas del gabinete ministerial.
No es tamaño, es flexibilidad: las claves
para reformar la estructura del gabinete
Sebastián Soto, investigador CEP
La reciente creación del Ministerio de Seguridad ha reabierto el debate sobre el tamaño y normas del gabinete. Una conversación que suele obviar que más allá de la cantidad de carteras lo urgente es introducir mayor flexibilidad a su gestión por parte del Presidente.
La creación del nuevo Ministerio de Seguridad Pública ha reabierto el debate sobre la estructura del gabinete. Hay buenas razones para profundizar en esta discusión, porque Chile ha venido aumentando el número de ministerios en las últimas décadas, al igual como ha ocurrido con las subsecretarías. Todo esto muestra una tendencia que parece preferir como herramienta para enfrentar nuevos desafíos públicos la creación de nuevos órganos.
Siempre surge, como lo advierte Pliscoff, “al fragor de la lucha política, la tentación de demostrar las falencias de los gobiernos anteriores y anunciar nuevas instituciones” (Pliscoff 2017, 157). Si la tendencia se consolida, como parece estar ocurriendo, la pulsión por crecer orgánicamente generará una estructura estatal cada vez más compartimentada (véase Para Profundizar 2). Y eso es un problema para una gestión estatal eficiente.
En lo que sigue argumentaré que es imprescindible enfrentar esta discusión desde otra perspectiva. Hoy nos enfocamos en contar ministerios y subsecretarías. Más importante debiera ser introducir flexibilidad a la gestión orgánica del gabinete permitiendo así que cada Presidente pueda, dentro de límites preestablecidos, crear, fundir y suprimir ministerios y subsecretarías sin necesidad de una ley. Solo así el aparato estatal podrá adaptarse con mayor dinamismo a las siempre cambiantes exigencias de la sociedad actual. Y solo así podrá canalizarse y contenerse la pulsión por crecer orgánicamente que parece invadirnos. Además, se introducen mecanismos que permiten generar espacios de coordinación más dinámicos en una estructura tan compleja como la del Estado.
Es cierto que el gabinete no es únicamente un conjunto de instituciones orientadas a temáticas específicas; es también un espacio para la política. Ahí se construye la coalición oficialista y se configura la “segunda línea” del Gobierno. Introducir flexibilidad en esa composición reconoce también esta realidad y entrega nuevas herramientas para fortalecer la gobernabilidad.
En lo que sigue examinaré la evolución de los ministerios y subsecretarías para luego detenernos en la rigidez que caracteriza esta orgánica. Hacia el final plantearé los beneficios de una mayor flexibilidad.
Ministerios, más allá de un número
En Chile, desde los primeros años de nuestra vida independiente, la máxima autoridad del Poder Ejecutivo ha estado acompañado de los hoy llamados “ministros” a cargo de sus respectivos “ministerios”.
Su número ha aumentado en el tiempo. Hoy son 25. Al menos en la teoría, son órganos colaboradores del Presidente en “campos específicos de actividades en que deben ejercer sus funciones”. Su principal tarea es proponer y evaluar planes, políticas y programas, velar por el cumplimiento de las normas y asignar recursos (Ley de Bases).
(Puedes ver la figura en mayor detalle haciendo clic aquí)
Del debate de las últimas tres décadas, se aprecia que los nuevos ministerios, y aquellos que se han propuesto crear, siempre nacen de una reacción que prioriza la función que se asigna a la nueva institución. Esta mirada compartimentada es común en el aparato público que crece inercialmente y radica competencias en instituciones especializadas y generalmente desconectadas entre sí.
No hay que pensar, con todo, la estructura ministerial únicamente como una cuestión orgánica. Los ministerios están a cargo de ministros y estos también ejercen funciones políticas que, a veces, son tanto o más importantes para la gobernabilidad. Como ya en los sesenta los caracterizaba una obra clásica, los ministros son “agentes de comunicación entre la Administración y el Congreso” (Gil 1969, 123).
Ellos conforman el “gabinete” que es de vital importancia en la gestión política del Poder Ejecutivo (véase Para Profundizar 3). En regímenes calificados como presidencialismos de coalición, los presidentes disponen de diversas herramientas para conformar alianzas políticas durante el mandato presidencial. Una de las más relevantes, precisamente, es la configuración del gabinete al integrar a militantes o cercanos a los partidos de la coalición (Chaisty et al., 2018). El caso de Chile no es una excepción y ha sido bien documentado. Siempre el gabinete se ha proyectado como un reflejo de las alianzas que se construyen entre La Moneda y el Congreso Nacional. Y desde el retorno de la democracia, es una herramienta regularmente utilizada para potenciar a la coalición oficialista (Dávila, 2020).
Las subsecretarías que no han dejado de crecer
Una ley de 1887, que reorganizó los ministerios, dispuso que en cada uno de ellos habría un sub-secretario sobre el que recaería la “responsabilidad del servicio interno”. Desde entonces, ha asumido la gestión y “marcha ordinaria del servicio”, estableciéndose, en términos administrativos, como el jefe superior del servicio.
(Puedes ver la figura en mayor detalle haciendo clic aquí)
Como se observa en la Figura 2, el número de estas reparticiones también ha aumentado. Si bien inicialmente cada ministerio tenía una única subsecretaría, ya en la década del 30 del siglo pasado el Ministerio de Defensa contaba con tres (Guerra, Marina y Aviación) y en la del 50, el Ministerio de Economía tenía dos: la de Comercio e Industrias y la de Transportes. Lo que fue inicialmente excepcional es hoy crecientemente común: 12 ministerios de los 25, conservan una única subsecretaría; 10, cuentan con dos; y tres tienen igual número de subsecretarías (Economía, Educación y Desarrollo Social). En total hoy son 40 subsecretarías (véase Para Profundizar 1).
Al igual que en el caso de los ministerios, la creación de las subsecretarías en las últimas décadas ha servido como respuesta a nuevos desafíos estatales presumiendo que esa es la forma de crear capacidades institucionales al interior del Gobierno para abordar un tema relevante. Así, en el último tiempo se han creado las de Seguridad Pública, Ciencias, Culturas y Artes, Patrimonio Cultural, Mujer, Derechos Humanos, Educación Parvularia, Educación Superior, Niñez y Relaciones Económicas Internacionales.
Las subsecretarías están a cargo de un subsecretario, funcionario de exclusiva confianza del Presidente de la República. Al menos en teoría, es “colaborador inmediato de los ministros” y deben coordinar la acción de los servicios públicos que se vinculan con su ministerio además de administrar internamente el ministerio (Ley de Bases).
Son también figuras políticas, aunque de una relevancia menor que la de los ministros. Aun así, en las últimas décadas, la configuración de la “segunda línea gubernamental” ha sido una forma de construir coalición. Es por esto que los cambios de gabinete tienen una decisiva incidencia en la supervivencia de los subsecretarios en sus cargos (Bustamante y Olivares).
Con todo, los subsecretarios han sido tradicionalmente figuras de mayor continuidad en el aparato público. Incluso en el momento de mayor rotativa ministerial de la historia de Chile, como fue el período entre el fin de la guerra civil y la llegada de Alessandri, fueron quienes mantuvieron la continuidad del servicio (Barria 2008, 11). Y hoy, en especial en los últimos años de un Gobierno, los subsecretarios son sucesores naturales de los ministros que abandonan el gabinete.
No es cantidad, es rigidez
Lo anotado hasta ahora nace de una evolución de más de dos siglos que se construye sobre la ley. Las constituciones anteriores a la de 1833 establecían el número y nombre de los ministerios. La Constitución de ese año, en cambio, delegó a la ley esa definición y la estructura de estos. De este modo entonces, la estructura orgánica del aparato estatal en Chile ha dependido siempre de decisiones legislativas.
Esto evidentemente introduce rigidez. Cualquier modificación requiere una aprobación legal que resta dinamismo a la decisión, exige ponderar intereses partidistas y, en definitiva, dificulta una mirada global y estratégica que responda a los requerimientos de la gestión estatal. De hecho, si se mira históricamente, los ministerios se transforman o dividen, pero no desaparecen (Urzúa y García, 1971).
Esta rigidez orgánica ha ido paulatinamente siendo matizada. Durante mucho tiempo fue común que la orgánica interna de los servicios estuviera contemplada en su propia ley. Así, por ejemplo, la ley del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, creado a inicios de los noventa, dedica largos artículos a determinar cada una de las divisiones del ministerio y sus respectivas atribuciones. Lo mismo se aprecia en decenas de ministerios y servicios. Sin embargo, desde hace más de una década las reformas a los ministerios y servicios han modificado esa regla dejando al reglamento la distribución temática de las divisiones del ministerio o servicio (ej. Ministerio de Medio Ambiente o el reciente Ministerio de Seguridad Pública). Este criterio se ha consolidado tanto gracias a una sentencia del Tribunal Constitucional, que ratificó la constitucionalidad de este mecanismo, como por la práctica legislativa.
Es cierto que esta flexibilidad es acotada y solo permite definir estructuras temáticas; no autoriza modificar el campo de atribuciones de los servicios o ministerios. Tampoco autoriza a modificar el número de divisiones establecido en la ley o en el usualmente llamado DFL de Plantas. Y, más globalmente, no permite la gestión del personal. Pero, al menos desde la perspectiva de la gestión orgánica del servicio, esta cierta flexibilidad es un avance.
¿Por qué no pensar una figura similar para los ministerios? ¿Por qué no flexibilizar la orgánica del Gabinete y de las subsecretarías? En términos comparados la estructura orgánica del gabinete es más flexible. Chaisty et al. anotan que los “presidentes pueden manipular el tamaño de los Gabinetes” (Chaisty et al. 2018, 123). En tanto, Pliscoff recalca que en otros países de la región es suficiente un decreto ministerial para determinar la estructura del gabinete (Pliscoff 2017, 187). Y, en los regímenes parlamentarios, la flexibilidad es aún mayor al punto que son comunes los “ministros sin cartera”.
Avanzar hacia más flexibilidad
En los últimos años se ha discutido tanto la reducción en el número de ministerios como la flexibilidad orgánica. Sobre las subsecretarías ha habido silencio.
El número de ministerios se debate regularmente no solo cuando se crea uno adicional en Chile, como ha ocurrido a fines de 2024. También cuando se sabe de drásticas reducciones en su número en países vecinos. Por ejemplo, en Argentina, en septiembre de 2018 el entonces Presidente Mauricio Macri anunció la eliminación de 12 ministerios quedando el gabinete en 10 (Clarín). Años después, el Presidente Javier Milei dispuso como una de sus primeras medidas la reducción de 18 a 9 ministerios (La Nación). En este sentido, la visión comparada ubica a Chile en la parta alta de la curva si se examina el número de ministerios (Horizontal 2024).
Las propuestas para reducir el número de ministerios varían. En general, el Ministerio de Bienes Nacionales es siempre uno de los primeros en la lista de los eliminados. También se fusionan carteras vinculadas con sectores productivos o los ministerios políticos que se reúnen en torno al así llamado Centro de Gobierno (CEP 2017; Horizontal 2024; LyD 2024; Ravinet 2024).
Evaluar la estructura del Estado no solo implica reducir reparticiones, sino también introducir mecanismos de flexibilidad. El dinamismo de las exigencias que se imponen al Estado, la dificultad para consensuar una única orgánica, la faceta más coalicional de los gabinetes y el trasfondo político de la figura del ministro hacen recomendable permitir mayor flexibilidad al momento de decidir qué ministerios y subsecretarías deben existir.
Al menos a nivel de ministerios, esta flexibilidad ya ha sido planteada. Pliscoff lo recomendó en 2017. Ese mismo año, el Informe de la Comisión de Modernización del Estado convocada por el CEP planteó dos modificaciones acotadas para permitir mayor flexibilidad en la organización interna de los servicios y en la determinación de la dependencia jerárquica de los mismos (CEP 2017). Este paso en materia de flexibilidad orgánica se vio reforzado el año 2020 cuando el Consejo Asesor Permanente para la Modernización del Estado hizo una propuesta que abogaba por una “flexibilidad externa en el organigrama del Estado” que permitía ya no solo definir dependencia jerárquica de los servicios, sino que también fusionar ministerios. Finalmente, en 2023, la Comisión Experta en el segundo proceso constituyente incorporó al anteproyecto de nueva constitución una disposición que el Consejo Constitucional mantuvo sin alteraciones.
La idea era entregar al Presidente de la República, en los primeros meses de su mandato, la atribución para dictar disposiciones con fuerza de ley que modificaran el número y denominación de los ministerios así como la dependencia jerárquica de los servicios. Todo esto con una serie de resguardos para los derechos de los funcionarios y con la prohibición de aumentar el gasto público o el número de ministerios (art. 77.5).
Es razonable avanzar conjugando todas estas variables. La primera es la definición en el número de ministerios y subsecretarías del aparato estatal, y la dependencia jerárquica de los servicios. La segunda es conceder flexibilidad a esta decisión tanto interna (en la gestión orgánica interna de los servicios) como externa (en el organigrama del Estado).
Si se avanza en este sentido, un Presidente que asume el cargo podría organizar su gabinete balanceando diversos factores: la coalición política que conformará el oficialismo, las políticas públicas específicas que quiere impulsar y la más eficiente gestión del aparato estatal. Por ejemplo, tras una gran catástrofe podría crearse el Ministerio de la Reconstrucción que agrupe diversos servicios con competencias; o un nuevo gobierno cuya agenda se enfoca en un grupo poblacional específico preferiría crear la Subsecretaría del Adulto Mayor o la de la Juventud.
Es evidente que el ejercicio de estas nuevas potestades requeriría de contrapesos básicos para evitar un aumento en el gasto público o un menoscabo de los derechos de los funcionarios. Así debiera establecerse previamente un número máximo de ministerios y subsecretarías para evitar un aumento desmedido. También debieran resguardarse los derechos de los funcionarios públicos cuyas remuneraciones y término de funciones debe seguir las normas estatutarias generales.
Un camino como éste entrega más dinamismo a la estructura estatal para responder los siempre cambiantes desafíos de la sociedad actual. Y al mismo tiempo, canaliza la ya asentada pulsión de crear órganos para abordar problemas y crisis.
1. Subsecretarías creadas a partir de los 90
(Puedes ver la figura en mayor detalle haciendo clic aquí)
(Puedes ver la figura en mayor detalle haciendo clic aquí)
(Puedes ver la figura en mayor detalle haciendo clic aquí)
2. Iniciativas legislativas
(Puedes ver la figura en mayor detalle haciendo clic aquí)
3. ¿Dónde está el poder? Del Gabinete al Comité Político
El gabinete fue en el pasado el espacio para la toma de las decisiones más importantes y, por lo mismo, un mecanismo de gestión política. Con el paso del tiempo, el aumento del número de sus integrantes y la complejidad de la gestión gubernamental ha hecho que el gabinete pierda ese rol, trasladándose al llamado Comité Político, otra institución informal. De este modo, si bien todos los ministros son “iguales” para el derecho, en realidad hay ministros “más iguales que otros” para la política ya que, al menos desde el gobierno del Presidente Lagos, quienes integran el Comité Político forman parte del núcleo decisorio del gobierno. Las experiencias de expresidentes dan cuenta de este tránsito. A continuación, algunos ejemplos:
(Puedes ver la figura en mayor detalle haciendo clic aquí)
Leer más:
- Libro ‘Un Estado para la Ciudadanía. Estudios para su modernización’ (2018) – Isabel Aninat y Slaven Razmilic (eds.).
- Capítulo ‘La estructura del Poder Ejecutivo en Chile: historia, presente y reflexiones para el futuro’ (2018) – Cristián Pliscoff.
- Informe ‘Un Estado para la Ciudadanía. Informe de la Comisión de Modernización del Estado’ – Isabel Aninat y Slaven Razmilic (eds.).
En esta edición de “Voces del CEP”, te recomendamos disfrutar de los siguientes seminarios realizados por nuestros investigadores:
- “Homenaje a Carolina Valdivia – Chile en el Mundo: Relaciones Internacionales en el siglo XXI” con el canciller Alberto Van Klaveren y el exembajador David Gallagher.
- “Puertos de Chile: el desafío de mejorar capacidades” con Daniel Fernández, presidente de Camport, y la exministra de Obras Públicas, Gloria Hutt.
- Lanzamiento del libro «La construcción de la gestión ambiental en Chile»
Además, te adjuntamos algunas de las entrevistas realizadas por nuestro equipo y que tratan materias de actualidad:
- Sylvia Eyzaguirre: “El país retrocedió 12 años” en Ex-Ante.
- Rodrigo Vergara: “Con este nivel de inflación no veo mucho espacio para seguir bajando las tasas de interés” en Pulso-La Tercera.
- Gabriel Ugarte sobre reforma previsional: “Me llama la atención que se dé por hecho un aporte reembolsable cuando todavía es un tema abierto” en Diario Financiero.
Si quieres recibir este boletín en tu mail, escríbenos a [email protected].