Nueva herramienta, nueva cifra: La urgencia de medir (bien) la pobreza

Boletín N°18 | Julio 2025

Nueva herramienta, nueva cifra:
La urgencia de medir (bien) la pobreza

Por: Gabriel Ugarte y Sebastián Izquierdo R.
 

¿Cuánta pobreza hay en Chile? La respuesta a esta pregunta es clave para las políticas públicas. Según la última cifra oficial de 2022, 6,5% de la población de nuestro país vive bajo la línea de la pobreza. Es decir, la más baja desde que se tiene registro. Sin duda todo un logro. Sin embargo, estábamos equivocados; o más bien se requiere ir perfeccionando y actualizando la medición de un fenómeno tan complejo y desafiante. 

Así lo ha revelado la Comisión Asesora para la Actualización de la Medición de la Pobreza, que en sus recientes recomendaciones asegura que ese número más que se triplica, alcanzando un 22,3% de la población (ver Gráfico 1). Esto implica que más de uno de cada cinco chilenos vive con ingresos insuficientes para satisfacer sus necesidades básicas. Lo que cambia no es la realidad vivida por las personas, sino los criterios con los que el Estado ahora la mide. Y esa no es una diferencia trivial: es el punto de partida sobre el cual se construyen las políticas sociales relevantes.

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Valorar el trabajo de esta comisión es reconocer que medir bien la pobreza no es un ejercicio técnico ajeno al debate público, sino un acto político de primer orden. Porque lo que no se mide bien, no se ve. Y lo que no se ve, no se enfrenta. Convocada una década después de la anterior, esta instancia asumió el desafío de perfeccionar los instrumentos de medición, con la ambición de ponerlos a la altura del país que queremos construir. Aunque se abordaron múltiples aspectos, todos apuntan a refinar la medición de la pobreza por ingresos y de la pobreza multidimensional, a través de ajustes en la metodología, mejoras en la captura de datos y adaptaciones a las transformaciones que ha experimentado la sociedad chilena en las últimas décadas. A continuación, revisemos brevemente ambas.

Pobreza por ingresos: entre calorías, arriendos y cifras rezagadas

La medición de la pobreza por ingresos parte de una idea sencilla pero crucial: ¿pueden los hogares, con los ingresos que perciben, cubrir una canasta básica de bienes esenciales? Esta línea se construye a partir de la identificación de una población de referencia correspondiente al quintil de menores ingresos que satisface los requerimientos calóricos recomendados (2.000 Kcal. diarias por persona), en base a la Encuesta de Presupuestos Familiares (EPF). Con base en sus patrones de consumo se define la Canasta Básica Alimentaria. A este valor se le añade el gasto en bienes no alimentarios observado en ese mismo grupo para obtener el valor total y luego calcular la línea de la pobreza. Posteriormente, utilizando los datos de ingresos totales reportados en la encuesta CASEN, se estima cuántos hogares están por debajo de ese umbral. Así se determina la tasa oficial de pobreza por ingresos en Chile (ver Para Profundizar 1).

Una primera mejora propuesta a la metodología apunta a utilizar información más actualizada sobre el gasto de los hogares. Aunque cueste creerlo, la tasa oficial de pobreza de 2022 se calculó en base a la EPF 7 de 2012, ajustada únicamente por IPC. El problema no es solo que han pasado más de diez años, sino que también han cambiado los patrones de consumo. Según estimaciones de la comisión, si se hubiera utilizado la EPF 8 de 2017, la tasa de pobreza en 2022 no habría sido 6,5%, sino 15,9%, más del doble. Esta nueva EPF, además de reflejar mejor los patrones actuales, es más rigurosa en captar los precios que está pagando la población de referencia por la compra de los bienes y servicios.

Pero ya estamos en 2025 y aun con esta actualización seguiremos con casi una década de rezago. La comisión optó por no utilizar la EPF 9 (2022), argumentando que los patrones de consumo están distorsionados por el efecto de los retiros de fondos previsionales y los cuantiosos subsidios entregados durante la pandemia. Esto no hace sino reforzar la necesidad de institucionalizar un mecanismo que actualice periódicamente la canasta básica, para así no dejar pasar un periodo tan extenso entre cada revisión.

Otro aspecto analizado es la composición de la canasta básica de alimentos. El umbral de 2.000 Kcal. diarias, que ha sido el insumo central para definir la línea de la pobreza, responde a una lógica antigua, centrada en asegurar la ingesta calórica mínima. Pero hoy, en medio de una “pandemia silenciosa” como la obesidad, ese criterio resulta claramente insuficiente. 

El debate ha pasado de contar calorías a considerar la calidad nutricional. Por eso, la comisión propone incorporar el concepto de “alimentación saludable”, reduciendo en un 50% el consumo de alimentos ultraprocesados, que incluye desde las papas fritas hasta el pan de molde. Esta eliminación revela la tensión normativa que implica modificar la canasta, ya que se reconoce que muchos de estos productos están arraigados en la cultura alimentaria. En todo caso, el efecto en la tasa de pobreza sería marginal: menos de un punto porcentual.

Otro punto relevante es el tratamiento del arriendo imputado, que busca equiparar la situación de los hogares propietarios con la de quienes arriendan. Hasta ahora, a quienes no pagan arriendo se les asigna un ingreso ficticio equivalente al valor que pagarían por ocupar su propia vivienda. El problema es que este valor se calculó en 2012 y no existe un mecanismo adecuado para actualizarlo con el alza sostenida de los precios inmobiliarios, lo que ha llevado a subestimar la pobreza actual (Izquierdo y Ugarte, 2024; ver Para Profundizar 2).

La comisión propone separar la línea de pobreza actual según la condición de tenencia de la vivienda, de modo que los hogares propietarios tengan una línea más baja que aquellos que arriendan, toda vez que sus gastos también son más bajos. Si bien se trata de una solución de segundo orden, resulta razonable dadas las limitaciones actuales para estimar adecuadamente el arriendo imputado. No obstante, sería deseable reconocer su carácter transitorio e impulsar el desarrollo de un instrumento más robusto que permita abordar esta brecha en el futuro.  

En conjunto, las propuestas de la Comisión en esta dimensión representan un avance sustantivo: corrigen rezagos, introducen mejoras largamente necesarias y actualizan el instrumento para hacerlo más justo y representativo. Aún con aspectos debatibles, es un paso firme hacia una medición que refleje con mayor fidelidad la pobreza que realmente enfrentan los hogares en Chile.

Pobreza multidimensional: avanzar sin perder calidad

La pobreza multidimensional se incorporó oficialmente en Chile en 2015 y desde entonces se ha consolidado como un complemento clave a la medición por ingresos, al permitir un diagnóstico más amplio de las condiciones de vida. Surge del reconocimiento de que la pobreza no se reduce a la falta de ingresos, sino que abarca carencias en dimensiones esenciales del bienestar, como plantea el enfoque de capacidades de Amartya Sen (1983).

El Índice de Pobreza Multidimensional (IPM) identifica a los hogares pobres según las privaciones que enfrentan en diversas dimensiones del bienestar: educación, salud, trabajo y seguridad social, vivienda y entorno, y redes y cohesión social (esta última con menor ponderación). Cada dimensión incluye tres indicadores, y se considera pobre a un hogar que acumula carencias equivalentes a una dimensión completa. Según los datos más recientes, la pobreza multidimensional alcanza un 16,9% de la población, en descenso desde el 20,3% registrado en 2015.

Las propuestas de la comisión para actualizar este índice son significativas. Se mantienen las cinco dimensiones, pero cada una pasaría a incluir cuatro indicadores —uno más que en la versión actual— y todas tendrían igual ponderación, eliminando la menor relevancia que tenía la dimensión de redes y cohesión social. La revisión contempla la incorporación, eliminación y ajuste de indicadores, así como cambios en algunos umbrales (Ver Figura 1). A continuación, se analizan los cambios más relevantes, tanto por su impacto potencial como por su novedad conceptual.

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En educación, lo más atractivo es la incorporación de un indicador de resultados. Un hogar será considerado carente si al menos uno de sus integrantes en educación básica o media asiste a un colegio donde más del 50 % de los alumnos obtienen resultados insuficientes en el SIMCE. Es una mejora importante: no basta con asistir a la escuela, también importa la calidad. Se trata de un buen punto de partida, pero se debería avanzar hacia un umbral más exigente que el propuesto. 

A diferencia de la educación, donde se propone un enfoque de resultados, en salud este sigue ausente. Aunque se elimina correctamente el indicador de adscripción y se mejora el de acceso, no se incorpora ningún criterio que refleje la oportunidad de atención, pese a que las listas de espera son una de las principales falencias del sistema. La comisión reconoce su importancia, pero deja su incorporación para futuras actualizaciones.

Junto con lo anterior, salud incorpora cambios que generan algunas dudas. Se reemplaza el indicador de malnutrición infantil por uno de inseguridad alimentaria, lo que resulta discutible, ya que esta última puede ser una manifestación directa de la falta de ingresos, un aspecto que ya está capturado por la medición de la pobreza por ingresos. También se introduce un indicador de dependencia funcional, que clasifica como carente a cualquier hogar con al menos un integrante en situación de dependencia moderada o severa. Aunque refleja una vulnerabilidad real, cabe preguntarse si no debiera enfocarse en la ausencia de apoyos o servicios, siguiendo la lógica de medir carencias abordables desde la política pública.

En la dimensión de trabajo y seguridad social, se amplía el indicador de carencias en ocupación para incluir no solo a los desempleados, sino también a quienes están subempleados en términos de horas, es decir, quienes trabajan menos horas de lo que estarían dispuestos. Una mejora adicional podría ser considerar también el subempleo por calificación, aludiendo a quienes ocupan puestos por debajo de su nivel de formación. Otro nuevo indicador se refiere a cuidados no remunerados: identifica como carentes a hogares donde al menos un integrante mayor de 15 años no trabaja, no estudia ni busca empleo por estar cuidando a otra persona. Este indicador es conceptualmente complejo, ya que las causas detrás de esa situación pueden ser estructurales o elecciones personales. Sería clave distinguir si se trata de una condición involuntaria antes de considerarla una carencia.

En vivienda y entorno, se reemplazan los indicadores de habitabilidad y acceso a servicios por uno de déficit habitacional, alineado con el enfoque de política pública actual. Se incorpora además un indicador de asequibilidad, que considera carentes a los hogares que destinan 30 % o más de su ingreso al pago de la vivienda. Aunque parece un avance, surgen dudas sobre hasta qué punto esta situación ya está reflejada en la pobreza por ingresos. Tampoco se hace distinción entre arrendatarios y propietarios con dividendos, donde para estos últimos el gasto podría representar una inversión. Asimismo, no se ajusta por nivel de ingreso, lo que podría llevar a clasificar como carentes a hogares que no experimentan una verdadera pérdida de bienestar.

Finalmente, en la dimensión de redes y cohesión social, la Comisión propone aumentar su ponderación, aunque no se explicita si se resolvieron las limitaciones técnicas que justificaron su menor peso en el índice actual. En relación con su composición, se recomienda bajar el umbral del indicador de seguridad en el entorno, lo que genera un aumento considerable de hogares clasificados como carentes en esta dimensión. También se suma un nuevo indicador de conectividad digital, relevante en un contexto donde el acceso a internet se ha vuelto esencial para el ejercicio de derechos y oportunidades.

Las propuestas para el Índice de Pobreza Multidimensional (IPM) representan un avance importante, pero varios cambios generan dudas razonables. El desafío ahora es avanzar sin perder calidad: fortalecer el instrumento sin diluir su función principal, que es visibilizar carencias efectivamente abordables mediante políticas públicas, respetando al mismo tiempo las decisiones personales y complementando la medición de pobreza por ingresos. En algunos casos, puede que la encuesta CASEN actual no cuente con toda la información necesaria, por lo que en dichos casos sería prudente esperar para contar con una versión más completa.

¿Y ahora qué?

Si la tasa de pobreza en Chile no es 6,5% sino 22,3%, el desafío que enfrentamos cambia radicalmente. Más aún, con unos simples nuevos cálculos, la tasa de pobreza extrema supera a la de la pobreza total actual. Este nuevo diagnóstico —fruto de una mejor medición, no de un empeoramiento de la realidad— obliga a replantear prioridades, políticas y capacidades del Estado. El impacto de este ajuste no es solo técnico, es profundamente político: el país debe decidir cómo responder frente a una cifra que más que triplica la anterior y que visibiliza nuevamente a un grupo que estaba oculto en las estadísticas.

La pobreza no solo se expande, también hace más visibles ciertas realidades. Se acentúan brechas territoriales —como en el sur, con La Araucanía y Ñuble registrando alta pobreza por ingresos, y en el norte, con Tarapacá y Atacama destacando por su pobreza multidimensional—, así como carencias en dimensiones específicas, como la vivienda, y en grupos particularmente vulnerables, como los niños. 

También emerge con claridad un amplio segmento de la población que, sin estar bajo la línea de la pobreza, permanece peligrosamente cerca: una “zona buffer” expuesta a shocks externos —crisis económicas, enfermedades, desastres naturales— que pueden traducirse rápidamente en pobreza efectiva.

Por eso, medir bien importa. No es un lujo técnico, sino una responsabilidad política. Lo que no se mide, no se gestiona. Y lo que no se gestiona, no mejora. Detrás de cada cifra hay personas, familias y comunidades que no pueden esperar. La pregunta ya no es solo cuánto cambia la tasa de pobreza, sino qué estamos dispuestos a hacer con esa información.

Una parte clave de la respuesta debe considerar el crecimiento económico. La experiencia chilena así lo demuestra: durante las décadas en que la economía creció con fuerza, la pobreza se redujo de manera sostenida y se acortaron las brechas en la distribución del ingreso. Entre 1990 y 2017, el 91,9% de la disminución en la tasa de pobreza provino del crecimiento económico (PNUD y MDSF 2021). Esa trayectoria sugiere que el progreso económico ha sido, históricamente, el principal motor de superación de la pobreza. Las políticas públicas han sido clave para acompañar este proceso, especialmente a través de transferencias y programas sociales, pero su impacto es complementario.

Lamentablemente, hoy enfrentamos un escenario menos auspicioso. El crecimiento actual apenas bordea un par de puntos porcentuales y las proyecciones son igual de mediocres. En otras palabras, se ha debilitado el motor principal que permitió reducir la pobreza en el pasado. Esto hace aún más urgente retomar una agenda de crecimiento sostenido, que no solo apueste por mayor productividad e inversión, sino también por mayor inclusión.

Y junto con eso, es momento de revisar la arquitectura de nuestras políticas sociales. Con décadas de políticas universalistas, es hora de volver a priorizar a quienes más lo necesitan. Aunque a nivel general se observa que el gasto social se concentra en los quintiles socioeconómicos más bajos, la proporción destinada a los más vulnerables ha disminuido gradualmente, mientras que las transferencias y la educación superior han incrementado el peso de los sectores medios en la distribución (Larrañaga 2025). La misma preocupación surge cuando se trata de impulsar un gasto social más productivo, sobre todo, en áreas críticas como salud y educación. No se trata de incrementar recursos, sino reasignarlos estratégicamente. Un eje clave es redirigir parte del gasto social hacia transferencias monetarias efectivas, especialmente reemplazando programas ineficientes ya identificados por los sistemas de evaluación.

Una medición más precisa de la pobreza debe traducirse en una acción más focalizada y efectiva. El Estado no puede estar en todo, pero sí puede —y debe— estar donde más se le necesita.

Referencias

Larrañaga, O. (2025). ¿Cuán redistributivo ha sido el gasto social en Chile? Estudios Públicos 178 (2025), 103-140 DOI: https://doi.org/10.38178/07183089/1201250116

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, y Ministerio y Desarrollo Social y Familia. (2021). Evolución de la Pobreza 1990-2017: ¿Cómo ha cambiado Chile?

Sobre los autores

Gabriel Ugarte es Ingeniero Civil Industrial y magíster en Ciencias de la Ingeniería de la Pontificia Universidad Católica de Chile, y magíster en Políticas Públicas de la Universidad de Chicago. Actualmente se desempeña como investigador del Centro de Estudios Públicos (CEP) y es docente en la Pontificia Universidad Católica de Chile y en la Universidad de Los Andes. Además, es miembro del Panel de Expertos de la Encuesta CASEN.

Sebastián Izquierdo R. es ingeniero comercial con mención en Economía y magíster en Políticas Públicas de la Universidad de Chile. Actualmente se desempeña como investigador y coordinador académico del Centro de Estudios Públicos (CEP). Además, es miembro del Consejo Fiscal Autónomo y presidente de la Sociedad Chilena de Políticas Públicas.

1. ¿Cómo se mide hoy la pobreza por ingresos en Chile?

En Chile, la medición de la pobreza por ingresos se basa en un enfoque absoluto, que evalúa si los hogares cuentan con los recursos suficientes para satisfacer un conjunto mínimo de necesidades básicas, tanto alimentarias como no alimentarias. Para ello, se compara el ingreso total del hogar, reportado en la Encuesta Casen, con una línea de pobreza expresada en valores monetarios.

La línea de pobreza se construye en varios pasos, como indica la Figura 2. Primero se define la población de referencia, que corresponde al primer quintil móvil en la Encuesta de Presupuestos Familiares (EPF) que es capaz de satisfacer con sus ingresos los requerimientos alimenticios básicos, de 2.000 Kcal. diarias por persona. En la medición actual se utiliza la información de la EPF que se levantó el 2011-2012.

(Puedes ver la tabla en mayor detalle haciendo clic aquí)

Segundo, se define una canasta básica de alimentos (CBA), diseñada según los patrones de consumo de esta población de referencia. Para su construcción se realiza un ajuste de las cantidades para cumplir con recomendaciones nutricionales.  

En tercer lugar, se calcula el costo de la Canasta Básica No Alimentaria (CBNA) en base al gasto en bienes no alimentarios de la población de referencia. En este caso, se parte del supuesto de que los hogares que satisfacen sus necesidades alimentarias básicas también cubren los estándares mínimos en otras necesidades básicas. A diferencia de la CBA, no se define la composición de la CBNA, y en base a su valor se define el Coeficiente de Orshansky (CO), que es un factor multiplicador que permite obtener el monto de la canasta total a partir de la CBA. Una vez que se calcula el valor de la canasta total, se procede a calcular la línea de pobreza por persona equivalente (i.e. considera el tamaño del hogar y las economías de escala en el consumo intrafamiliar).

En cuarto lugar, la línea de la pobreza requiere ser actualizada en el tiempo debido a la inflación. En la medición vigente se utiliza el IPC de cada alimento para ajustar la CBA y el IPC del resto de los productos para actualizar la totalidad de los productos no alimentarios, incluyendo el alquiler imputado.

Por último, esta línea de la pobreza se contrasta con el ingreso de los hogares, que se construye a partir de la Encuesta Casen. El ingreso del hogar incluye no solo los ingresos laborales y autónomos, sino también transferencias del Estado (como bonos y subsidios) y una estimación del alquiler imputado, cuando la vivienda es propia o cedida.

Un hogar se considera en situación de pobreza si su ingreso del hogar es inferior a la línea de pobreza para un hogar según la cantidad de miembros que tiene. Si el ingreso está por debajo de dos tercios de esta línea, se clasifica como pobre extremo. Esta medición permite estimar la tasa oficial de pobreza del país y orientar la política pública hacia quienes realmente no pueden satisfacer sus necesidades mínimas.

2. ¿Estamos subestimando la pobreza en Chile? El rol del alquiler imputado

En un artículo publicado en 2024 en Estudios Públicos, Sebastián Izquierdo y Gabriel Ugarte analizan críticamente uno de los componentes clave de la medición oficial de la pobreza por ingresos: el arriendo imputado dentro del componente no alimentario de la línea de pobreza. Su investigación muestra que este componente ha experimentado un aumento sostenido que no es capturado por el actual factor de actualización, lo que lleva a una subestimación significativa de su valor y, por ende, de la tasa de pobreza en el país.

El arriendo imputado corresponde al valor estimado que los hogares propietarios —que no pagan arriendo en términos monetarios— habrían desembolsado por arrendar su vivienda en el mercado. Dado que este es uno de los ítems más relevantes dentro del gasto no alimentario, su correcta valorización es fundamental para reflejar de forma adecuada el costo de vida mínimo. El estudio examina una metodología alternativa que actualiza el valor del arriendo imputado según la evolución del Índice de Precios de la Vivienda (IPV) del Banco Central, y evalúa su impacto sobre la medición de la pobreza.

Los resultados son elocuentes: dependiendo del año considerado, la tasa de pobreza para el año 2022 podría aumentar entre 2,2 y 3,4 puntos porcentuales respecto de la cifra oficial. Esto equivale a entre 410 mil y 665 mil personas adicionales en situación de pobreza (ver Gráfico 2). 

(Puedes ver la figura en mayor detalle haciendo clic aquí)

Los autores argumentan que el IPV es un mejor indicador que el utilizado actualmente para actualizar el arriendo imputado. Sin embargo, advierten que incluso este índice podría subestimar el aumento del valor del arriendo imputado en los hogares del primer quintil, donde el incremento ha sido aún más pronunciado. Por ello, y mientras no se cuente con un índice más adecuado, proponen revisar experiencias internacionales como la de Estados Unidos, donde se definen distintas líneas de pobreza según la tenencia de la vivienda.

Leer más:

• Capítulo ‘Brechas de género en la pobreza‘ del libro “Disparidad bajo la lupa” – Francisca Dussaillant y Sebastián Izquierdo.
• Columna ‘La paradoja de la pobreza en Chile‘ – Sebastián Izquierdo y Gabriel Ugarte.
• Columna ‘Pobreza e inmigración: Crisis en ciernes‘ – Gabriel Ugarte.
• Columna ‘La disparidad regional que esconden las cifras de pobreza‘ – Gabriel Ugarte.
• Columna ‘Casen: ¿pobreza sin campamentos?‘ – Sebastián Izquierdo.
• Columna ‘Dudas sobre la disminución de la pobreza‘ – Sylvia Eyzaguirre.
• Columna ‘Avances en pobreza: Talón de Aquiles‘ – Sebastián Izquierdo y Gabriel Ugarte.
• Seminario ‘Ciudad, mujer y pobreza: el mapa invisible de las brechas de género‘.
• Seminario ‘Casen y Pobreza: ¿Advertencia o tendencia?‘.

En esta nueva edición del boletín, queremos recomendarles revisar los siguientes seminarios que han tenido lugar en el auditorio del CEP:

• “Análisis electoral: Primarias 2025” con María José Naudon, decana de la Escuela de Gobierno de la Universidad Adolfo Ibáñez y Marcelo Mella, director del departamento de Estudios Políticos de la Universidad de Santiago. Además de la exposición de Aldo Mascareño, investigador senior del CEP. 
• “Alianzas, intereses y poder: Medio Oriente” en tensión con John Griffiths, Jefe de Estudios en Athenalab y Fernando Wilson, profesor de la Facultad de Artes Liberales de la Universidad Adolfo Ibáñez.
• “Concesiones, doble vía para Chile: crecimiento y bienestar” con ocasión de la última edición de la revista Estudios Públicos con Paula Silva, abogada y miembro del Panel Técnico de Concesiones, y Ronald Fischer, académico de Ingeniería Industrial de la Universidad de Chile.
• Lanzamiento del  libro “Violencia en Chile. La fragilidad del orden social” con los comentarios de las candidatas presidenciales Evelyn Matthei y Carolina Tohá.

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