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Boletín N°23 | Diciembre 2025
Lo macro y lo micro en la urgente
reforma al sistema político
Por: Sebastián Soto.
El nuevo mapa político del Congreso profundiza las tensiones del sistema político chileno. En un escenario de baja confianza y decisiones trabadas, la falta de gobernabilidad se vuelve más evidente y refuerza la urgencia de avanzar en una reforma política que permita un Estado más eficiente y una relación Ejecutivo–Legislativo capaz de responder a las demandas ciudadanas.
La nueva conformación del Congreso Nacional (ver Para Profundizar 1 y 2) parece consolidar algunas de las enfermedades del sistema político chileno. Eso no es una buena noticia. Y es que la última década ha ido cristalizando un conjunto de problemas que se vinculan íntimamente con aspectos políticos vitales de una democracia sana. Todos ellos suelen encerrarse en una sola idea: gobernabilidad.
La gobernabilidad no depende, desde luego, de un puñado de reformas legales o constitucionales. El asunto es más complejo e involucra facetas tan desafiantes para la política como son mejorar la eficiencia del Estado en la satisfacción de las necesidades de los chilenos y las perspectivas de bienestar, la generación de confianzas y el combate a la corrupción, entre otras.
Una reforma transversal a todos estos desafíos políticos es la llamada reforma al sistema político. Ella se enfoca principalmente en las relaciones Ejecutivo – Legislativo, pero también debe abarcar otras áreas que son cruciales para que los representantes puedan traducir las demandas ciudadanas en decisiones eficaces y legítimas.
Una reforma al sistema político no resuelve por sí sola los problemas en materia de seguridad, salud y empleo. Sí crea, en cambio, las bases para que quienes toman las decisiones -los políticos- y quienes las ejecutan -la burocracia- puedan desenvolver su labor en un ambiente que incentive las soluciones y evite la parálisis.
En lo que sigue enunciaremos algunas de las reformas necesarias para promover la gobernabilidad. Hay algunas que han sido largamente discutidas y atienden problemas de carácter macro. Hay otras que han pasado más desapercibidas, pero que generan enfermedades igualmente disruptivas para la relación Gobierno – Congreso.
Lo macro
Tres son los problemas macro que han sido diagnosticados desde hace algunos años: la fragmentación, el discolaje y, en la base de ambos, el sistema electoral.
El caos de la fragmentación
El Congreso recién electo mantiene la atomización de las fuerzas políticas (ver Figura 1). Ésta se ha profundizado con regular intensidad. La fragmentación es una indesmentible enfermedad del sistema político: dificulta la capacidad de negociación, aumenta los costos de transacción y transmite la sensación de ingobernabilidad. La fragmentación, al contrario de lo que insinúan algunos teóricos, no ha aumentado la “sensación” de representatividad: la gente no ha aumentado su adhesión política en este collage de partidos y micro-partidos (Encuesta CEP 2025).
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En la política hay consciencia del problema. Por eso un grupo transversal de senadores y antes, la Comisión Experta en el segundo proceso constituyente, propusieron un umbral mínimo de 5% de los votos para que los partidos pudieran acceder a escaños parlamentarios. El proyecto, aprobado por el Senado y por la Comisión de Constitución de la Cámara, ahora espera ser discutido en sala (Boletín 17253-07).
Las izquierdas están divididas en su apoyo por razones coyunturales y el Gobierno está desorientado. Pasada la elección, el Gobierno debiera calificarlo con urgencia y promover su aprobación para dejar un legado en esta materia. Debe aprovechar el velo de ignorancia que implica que el umbral empiece a regir en la distante elección del 2029 para un Congreso que convivirá con el Gobierno subsiguiente.
Junto a esta reforma, en los próximos meses debiera diseñarse una “ley de bancadas” más densa que la que se discute hoy (Boletín 17640-06). La gobernabilidad interna del Congreso exige bancadas más grandes y disciplinadas. Esto facilita la deliberación y la resolución interna de los conflictos.
El transfuguismo y la explosión de independientes
La crisis de los partidos políticos chilenos -la así llamada “columna vertebral” del sistema político (Garretón 1983, 17)- tiene muchas expresiones. Quizá una de las más agobiante sea el transfuguismo. Tras ser elegidos como militantes o en listas de partidos, muchos parlamentarios rompen los vínculos originales y se transforman en independientes.
Los datos son inapelables. En los primeros 16 años desde el retorno de la democracia (1990 – 2006), solo 12 parlamentarios abandonaron el partido por el cual fueron electos. Entre 2022 y 2024, en cambio, renunciaron 24 de los 155 diputados y cinco de los 50 senadores (Bunker 2024). Uno de cada cuatro diputados que intentó reelegirse este año, fue por un partido distinto al que lo llevó al Congreso el 2021 (Rodríguez 2025). El mejor ejemplo de desbande fueron los diputados electos por el Partido de la Gente: su bancada se disolvió a fines del 2022.
Este fenómeno es problemático. El transfuguismo desinstitucionaliza la representación e individualiza la política, que es una actividad colectiva. Como ha mostrado Mascareño et al (2025), los independientes votan de un modo mucho más disperso que los partidos y bancadas por lo que “no contribuyen de manera decisiva al orden de la Cámara ni a la fluidez del proceso legislativo”. Todo esto aumenta el desgobierno.
La salida de un partido debe ser posible solo en circunstancias calificadas. El proyecto en discusión en el Congreso las contempla. Una razón adicional para promover su aprobación en lo que queda de este Gobierno.
El sistema electoral: la madre de las batallas
No es un misterio lo arduo que es que los incumbentes modifiquen las reglas de su propia elección. Pero tampoco lo es que desde la reforma electoral de la presidenta Bachelet en 2015 se han hecho más patentes las enfermedades del sistema. Los incentivos que produjo no fueron ponderados debidamente. A eso se suma que, en esta década, la política mundial ha generado nuevos desafíos que el engranaje electoral debe intentar abordar.
Los temas que pueden discutirse en el contexto de una reforma son múltiples: el problema para la representación de los distritos territorialmente muy extensos; el número de escaños por distrito, que hoy es entre 3 y 8; el desafío para la legitimidad de los diputados del 1%; la distorsión de los subpactos y los incentivos perversos de los candidatos presidenciales del 1% (Ramírez 2024, Rollano 2024).
También debe revisarse la estructura de financiamiento de las campañas y de los partidos, la veda de las encuestas y las nuevas formas de campañas electorales (LyD 2024, González 2025, Boletín 17640-06). Una agenda más amplia debiera incluir un estudio del sistema electoral de CORES y concejales que es altamente fragmentario y, por lo mismo, incoherente si se busca a nivel legislativo partidos más grandes y estables.
Muchas de estas modificaciones exigen un número de votos que difícilmente tendrán oficialismo u oposición en cualquiera que sea el próximo gobierno (ver Para Profundizar 2). Un acuerdo amplio exige entonces preparar el camino con un diagnóstico compartido y un conjunto de propuestas técnicamente sensatas. Las autoridades políticas del próximo gobierno debieran promover tempranamente esa reflexión.
Lo micro
Los problemas anotados no son los único que necesitan ser resueltos. Hay otros que son menos visibles o más esporádicos pero que tienen efectos disruptivos tanto en la política como en la gestión de la administración. Esta última no pasa solo por la existencia de relaciones contenidas entre el Gobierno y el Congreso. También exige que los ministros y subsecretarios puedan enfocarse en la administración del aparato gubernamental. Algunos de los problemas micro son los siguientes.
La explosión de acusaciones constitucionales
No hay otra herramienta constitucional que dependa tanto de la propia contención de quienes la pueden ejercitar como la acusación constitucional. El ejercicio de casi todas las demás atribuciones radicadas en el Congreso tiene otras formas de control: el veto del Presidente o el Tribunal Constitucional, entre otras. La acusación constitucional, en cambio, parte y termina en el Parlamento sin contrapeso interinstitucional alguno.
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En teoría, esta herramienta es un mecanismo excepcional. Sin embargo, como muestra la Figura 2, en la última década se ha producido una explosión en su uso. Lo que se masificó primero desde la oposición de izquierda (que llegó a acusar en dos ocasiones al Presidente de la República), se consolidó luego en los números desde la oposición de derecha. Esto muestra no solo que romper reglas no escritas tarde o temprano pasa la cuenta. También, que estamos debilitando el gabinete, un elemento central para la gobernabilidad del presidencialismo chileno (Dávila 2020).
¿Qué hacer? Es probable que el remedio no pueda ser únicamente confiar en que vuelva la contención parlamentaria extraviada. Se necesitan algunos cambios que motiven un punto de quiebre. Así debieran i) modificarse algunas causales de la acusación a ministros para aumentar su tipicidad y densidad jurídica; ii) establecer períodos en que se suspende la posibilidad de acusar constitucionalmente, postergándola para épocas menos efervescentes (¿cuánto influyó la proximidad de una elección en la segunda acusación contra el Presidente Piñera y en la reciente contra el ministro Pardow?); iii) revisar los quórum de presentación y de aprobación en ambas cámaras; iv) exigir trámites previos a la acusación que permitan descomprimir la presión política, entre otros.
Legislar vía reforma constitucional
Otra práctica que se ha expandido en Chile en pocos años es la de “legislar” por medio de reformas constitucionales.
Legislar vía reforma constitucional es una forma de eludir las limitaciones que, desde la Constitución de 1925, han ido estableciéndose para generar limitaciones a la potestad legislativa de los parlamentarios. Su fundamento ha sido radicar en el presidente la iniciativa para determinar el destino del gasto público. Los retiros fueron el primer y más dañino misil a este antiguo consenso.
Desde entonces las reformas constitucionales se han transformado en un nuevo vehículo para legislar. El número de las ingresadas a tramitación ha aumentado en los últimos dos gobiernos (ver Figura 3).
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Y su especificidad es creciente. Ellas versan sobre todo tipo de materias. Algunos ejemplos de reformas constitucionales que son, en realidad, formas de elusión constitucional se pueden ver en la Tabla 1. En general, estas iniciativas son testimoniales y no avanzan en su tramitación. ¿Mantendrá el nuevo Congreso esa práctica?
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¿Qué hacer? Debiera ser objeto de especial atención evitar que por la vía de reformas constitucionales pueda nuevamente autorizarse retiros de fondos previsionales u otras medidas igualmente disruptivas. La solución no es fácil y supone estresar algunas categorías clásicas del constitucionalismo (ej. extender la iniciativa exclusiva presidencial a las reformas constitucionales o limitar la potestad constituyente de los legisladores). Hay otras más procedimentales como exigir informes de impacto financiero y de costo fiscal. En cualquier caso, la puerta abierta en el gobierno anterior -que la administración actual ha logrado contener, pero no sellar- debe cerrarse de una vez.
La ley de presupuestos: su tramitación y contenido
Quien haya circulado en los últimos años por los pasillos del Congreso en octubre y noviembre sabe que la discusión presupuestaria ha aumentado su complejidad y tensión. Hoy la ley de presupuestos es más voluminosa y su contenido, especialmente sus “glosas”, alojan discusiones cada vez más relevantes.
Las razones del crecimiento de las leyes de presupuestos no son exclusivamente chilenas. Crecientemente en el mundo, los presupuestos se han transformado en la “ley de leyes” y su discusión, en piedra angular de la gestión gubernamental. Como acuñó Aaron Wildavsky, un prestigioso politólogo estadounidense hace décadas, “budgeting is governing”.
En Chile las cosas no son distintas. Como muestra la Tabla 2 las leyes de presupuestos han ido aumentando su grosor desde hace décadas. Y cada gobierno las utiliza como vehículo que ofrece una “vía expresa” para legislar. Gobiernos breves de cuatro años y el “fast track” legislativo que ofrece la discusión presupuestaria, propician que muchas propuestas del Ejecutivo quieran subirse a esa micro.
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Los legisladores también han empezado a utilizar este espacio para llevar adelante sus ideas, lo que ha elevado la conflictividad durante la tramitación. Una forma de apreciarlo es examinar las veces que el Tribunal Constitucional ha debido dirimir controversias entre los legisladores y el Gobierno, con motivo de la discusión del proyecto de ley de presupuestos. Bajo Bachelet 1 y 2, y en Piñera 1, solo fue requerido en una oportunidad por período. En el segundo mandato de Piñera, ya fueron 3. Bajo el gobierno de Boric, durante la discusión de la ley de presupuestos del 2025, debió resolver seis requerimientos. La tendencia podría seguir profundizándose.
A esto se suma una confusa y reciente jurisprudencia del Tribunal Constitucional que amenaza con transformar la ley de presupuestos en algo que hace décadas dejó de ser. Y de paso, quitarle toda su potencia normativa para la gestión de la Administración (ver Para Profundizar 3).
Son muchos los frentes que deben abordarse para encauzar la discusión presupuestaria. Por el lado legislativo, generar mecanismos imparciales para el control de la iniciativa parlamentaria relativamente rápidos. Por el lado del Ejecutivo, reducir la presión por llevar en la ley de presupuestos regulaciones que le son ajenas. Y en lo que corresponde al Tribunal Constitucional, comprender en todas sus dimensiones la cuestión constitucional involucrada evitando las respuestas simples.
En conclusión
Una larga lista de temas macro y micro podrían sumarse a los expuestos. Lo importante es tomar la decisión política de hacer cambios a las reglas que regulan las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo para descomprimir los problemas de gobernabilidad que Chile tiene hace años. El Gobierno del presidente Boric no ha logrado generar consenso al interior de su propia coalición. Todavía puede hacerlo aprovechando las últimas semanas legislativas y pensando en que a todos beneficia, oficialismo y oposición, un sistema político más eficaz. Las autoridades políticas del próximo gobierno, por su parte, debieran tempranamente organizar una agenda de reformas en esta materia que, paso a paso, vaya fortaleciendo la capacidad estatal de procesar las demandas de la ciudadanía. La democracia chilena lo demanda.
Nota
El autor agradece el apoyo en la investigación de Emilia Ducci, Jacinta Guzmán, Sebastián Morla y Emilia Toro.
Referencias
Bunker, Kenneth (2024). El aumento de los “party switchers” en el Congreso Nacional, 1990 – 2024. Laboratorio de Democracia y Gobierno. Universidad San Sebastián. Vol. 01, Estudio 18.
Centro de Estudios Públicos (2025). Encuesta CEP N° 95, Septiembre-Octubre 2025. En https://www.cepchile.cl/encuesta/encuesta-cep-n-95-septiembre-octubre-2025/
Garretón, Manuel Antonio (1983). El proceso político chileno. FLACSO.
García-Huidobro, L. E., Pacareu, T. y Chuaqui, A. (2024). Umbrales electorales y fragmentación parlamentaria: mito y realidad. Puntos de Referencia N° 703. Centro de Estudios Públicos.
González, Ricardo (2025). Los costos de la veda de las encuestas. En: https://leas.uai.cl/2025/10/30/los-costos-de-la-veda-de-encuestas/
Libertad y Desarrollo (2024). Financiamiento electoral: el eslabón perdido de la necesaria reforma al sistema político. Temas Públicos. N. 1647 – 2. 04 de julio 2024.
Mascareño, A., Rozas, J. y Pacareu, T. (2025). “Mi compromiso es con la gente”: El peso de los independientes en la Cámara de Diputadas y Diputados. Puntos de Referencia N° 728. Centro de Estudios Públicos.
Mireya Dávila. Presidencialismo a la chilena. Coaliciones y cooperación política. 1990 – 2018. Editorial Universitaria. 2020.
Ramírez, Jorge (2024). La década de la fragmentación. En Chile y las reformas políticas pendientes. Propuestas para mejorar la gobernabilidad del país. VVAA. Ediciones USS.
Rodríguez, Pablo (2025). El 26% de los diputados a reelección se presentan por un partido distinto al 2021. Instituto Libertad. Perspectiva Política. Octubre 2025. Vol. IV. N. 160.
Rollano, Catalina (2024). Magnitud de los distritos, redistritaje y límite de candidatos. En Chile y las reformas políticas pendientes. Propuestas para mejorar la gobernabilidad del país. VVAA. Ediciones USS.
Sobre el autor
Sebastián Soto es licenciado en Derecho por la Universidad Católica, máster en Derecho LLM por la Universidad de Columbia y doctor en Derecho por la Universidad de Chile. Actualmente es investigador del CEP y profesor asociado de la Universidad Católica.
1. ¿Cómo será la alineación política del próximo Congreso?
Al escribir estas líneas, no sabemos aún quién será el próximo Presidente de Chile. Solo sabemos que, como ha sido tradicional en el presidencialismo chileno, el Gobierno deberá conformar una coalición legislativa en el Congreso Nacional, que puede o no tener mayoría parlamentaria en ambas cámaras. Los gobiernos del presidente Piñera tejieron una coalición política y electoral. El del presidente Boric, en cambio, gobernó con dos coaliciones que se unieron en una sola en esta última elección. Cómo estará configurado el oficialismo y la oposición en el próximo gobierno es una cuestión que no puede adelantarse. Más aún cuando “oficialismo” y “oposición” son conceptos cada vez más episódicos que cambian en el transcurso del Gobierno.
A continuación, mostramos la distribución de fuerzas según partidos (incluyendo en ellos a los militantes y a los independientes electos por el partido) y pactos.
(Puedes ver la figura en mayor detalle haciendo clic aquí)
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Como puede apreciarse, ninguna coalición tiene la mayoría por si sola y requiere buscar otros aliados para aprobar proyectos de ley. ¿Cuántos votos necesitan las reformas más relevantes? Es lo que profundizamos a continuación.
2. Mayorías para legislar
Durante muchos años se discutió intensamente sobre los quórum para aprobar leyes. Esa discusión quedó superada cuando, en el contexto de las discusiones constituyentes, se modificaron los quórum tanto constitucionales como los de las llamadas leyes orgánicas constitucionales. Por eso en la actualidad, salvo una excepción, los quórum legales exigen el voto favorable de la mayoría simple o de la mayoría absoluta, según el caso. Y el quórum para modificar la constitución exige 4/7 de los parlamentarios en ejercicio.
A continuación, se detallan, en términos generales, los quórum para abordar algunas materias debatidas. Cabe señalar que no es posible a priori determinar el quórum de un proyecto de ley porque todo depende del contenido de sus artículos. Así, un mismo proyecto de ley puede contener artículos que son propios de ley simple, otros que corresponden a normas de quórum calificado y también un grupo que exige quórum de norma orgánica constitucional. Esa definición dependerá de la materia que aborde el proyecto y, en particular, cada uno de sus artículos.
Con todo, es posible hacer una proyección tentativa.
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Cambiar el sistema político-electoral:
- Reformas al sistema político (ejemplo: umbral, pérdida del escaño parlamentario por renuncia al partido, reglas de tramitación de la ley, etc.): 4/7 por ser reforma constitucional.
- Modificación del sistema electoral (tamaño de los distritos, número de diputados, etc.): 4/7 porque es una ley especial que mantuvo el quórum alto en virtud de la disposición transitoria 13 (incorporada en la reforma constitucional del 2005).
- Eventualmente, hay otras reformas al sistema político específicas que podrían implicar modificaciones a la LOC del Congreso Nacional que son de quórum LOC (mayoría absoluta).
Reformas al sistema procesal penal:
- Modificaciones al Código Penal: quórum simple.
- Modificaciones al Código Procesal Penal: quórum simple o LOC según la materia (ej. nuevas atribuciones para los jueces: LOC / reglas procesales: quórum simple).
- Modificaciones al Ministerio Público: quórum LOC (mayoría absoluta). Eventualmente reforma constitucional (4/7) si es que exige cambios al capítulo de la Constitución.
Reformar la reforma de pensiones: Mayoría absoluta (quórum calificado).
Reformas tributarias: Mayoría simple.
Reformas al sistema de nombramientos en el Poder Judicial: 4/7 (reforma constitucional).
Empleo público: Combina disposiciones de mayoría simple (ej. Estatuto Administrativo) y de quórum LOC (ej. Ley de Bases de la Administración del Estado).
3. Tribunal Constitucional y ley de presupuestos. ¿Por qué el TC está confundido cuando interpreta las reglas vinculadas con la ley de presupuestos?
El Tribunal Constitucional ha contribuido a generar enorme consciencia sobre la relevancia política y jurídica de las reglas constitucionales que regulan el presupuesto. Su primera sentencia, en 1972, resolvió una larga controversia en las discusiones de los presupuestos presente en la política nacional desde mediados del siglo XX. Las sentencias del TC han disciplinado correctamente la tramitación de los presupuestos. Sin embargo, en los últimos años, ha adherido a una interpretación equivocada que, si la tomamos en serio, amenaza con vaciar de contenido real a las leyes de presupuestos.
En términos simples, el TC ha confundido la interpretación de dos antiguas reglas constitucionales: aquella que prohíbe al Congreso reducir por medio de la ley de presupuestos los gastos “establecidos por ley permanente” (art. 67) con aquella que prohíbe introducir enmiendas a los proyectos de ley que sean contrarias a las “ideas matrices” del mismo (art. 69). El TC ha fundido ambas reglas sosteniendo así que la ley de presupuestos no podría modificar leyes permanentes, ni directa ni indirectamente.
Muchas razones sugieren que esta es una interpretación equivocada: la finalidad de ambas disposiciones, su tenor literal, la evolución de las leyes de presupuestos en Chile y el mundo, la administración financiera del Estado, la naturaleza legal de los presupuestos, etc. Junto a los argumentos jurídico-constitucionales hay también un aspecto indesmentible: si el TC examina con ese estándar toda la ley de presupuestos y sus glosas, ésta cambiaría la fisonomía que ha adquirido en las últimas décadas. En efecto, la ley de presupuestos es hoy muchas cosas: una ley que determina ingresos y gastos, pero también una ley marco para la administración financiera del Estado, una ley de acompañamiento de la ejecución presupuestaria y, en gran medida, una ley “ómnibus” de la gestión del gasto público. Olvidar aquello es equivocado en lo constitucional, desconectado en términos comparados y desconocedor del funcionamiento del sector público.
Leer más:
- Boletín Voces del CEP «Empleo público: el Estado en su propio laberinto»: https://www.cepchile.cl/investigacion/voces-del-cep-19-agosto-2025/
- Boletín Voces del CEP «No es tamaño, es flexibilidad: las claves para reformar la estructura del gabinete»: https://www.cepchile.cl/investigacion/voces-del-cep-13-enero-2025/
- Boletín Voces del CEP «La permisología como impuesto a la inversión ¿cómo salir de la maraña regulatoria?»: https://www.cepchile.cl/investigacion/voces-del-cep-05-mayo-2024/
- Informes grupo de trabajo para la modernización del Estado (I y II): https://www.cepchile.cl/investigacion/informes-grupo-de-trabajo-para-la-modernizacion-del-estado/
- Libro “Diez miradas sobre el sistema de gobierno”: https://www.cepchile.cl/investigacion/diez-miradas-sobre-el-sistema-de-gobierno/
- Punto de Referencia «Umbrales electorales y fragmentación parlamentaria: mito y realidad: https://www.cepchile.cl/investigacion/umbrales-electorales-y-fragmentacion-parlamentaria-mito-y-realidad/
En esta edición de Voces del CEP, te recomendamos disfrutar de los siguientes seminarios que ya están en nuestra web y YouTube:
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- “Programas y narrativas de primera vuelta”, en el que participaron los analistas políticos, Allan Álvarez y Magdalena Vergara.
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