Presupuesto 2025: Proyecciones bajo la lupa

Octubre 2024

BOLETÍN VOCES DEL CEP – N°10

En esta nueva edición del boletín Voces del CEP, dedicado al análisis de temáticas relevantes para Chile, publicamos una columna de nuestros investigadores Tomás de la Maza y Fernando Bastidas sobre el proyecto de Ley de Presupuestos del Sector Público para el año 2025.

Presupuesto 2025: Proyecciones bajo la lupa

Tomás de la Maza y Fernando Bastidas, investigadores CEP

Como todos los años, a los pocos días de terminadas las Fiestas Patrias, el Congreso entero se volcó a la discusión del Presupuesto. La noche del domingo 29 de septiembre el presidente Gabriel Boric anunció la presentación de un Proyecto de Ley de Presupuestos 2025 y, con ella, se dio inicio a un largo debate que se extenderá hasta finales de noviembre. 

Al revisar las cifras del Informe de Finanzas Públicas (IFP) publicado por la Dirección de Presupuestos (Dipres), la trayectoria de ingresos y gastos para los próximos años genera preocupación. Según las propias proyecciones del Gobierno, este año no se cumpliría con la meta de balance estructural y surgen serias dudas acerca del cumplimiento de las metas en el futuro. Con ello, se presionará aún más las ya estresadas arcas fiscales, disminuyendo los ahorros y aumentando la deuda pública. 

En virtud de lo anterior, es necesario detenerse por un momento en las proyecciones de ingresos y gasto público para los próximos años.

En primer lugar, las estimaciones de ingresos, en particular de los que provienen de la ley recién aprobada que dicta las normas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones tributarias (Boletín 16.621-05), corren el riesgo de estar sobreestimadas. Este cálculo es especialmente sensible, ya que determina el nivel de gasto compatible con las metas fiscales para cada año. Así, este 2024 debieron ajustarse los ingresos a la baja, lo que redundó en un aumento del déficit estructural proyectado a 2,3% del Producto Interno Bruto (PIB), incumpliendo la regla fiscal. En ese sentido, la sobre estimación de ingresos futuros presenta un serio riesgo que debe prevenirse.

Por otra parte, el nivel de gasto y la manera de calcularlo no han estado exentos de controversia. Según señaló el Ejecutivo, el presupuesto crecería 2,7% respecto de la ley aprobada el año anterior. Sin embargo, junto con los menores ingresos percibidos se ajustaron también los gastos previamente autorizados en el presupuesto 2024, disminuyendo la base de comparación. Por ello, al comparar las proyecciones de gasto para 2024 con el proyecto de ley de Presupuestos para el año 2025, el gasto público crecería entre 3,9% y 5,4%, el doble de lo señalado por el presidente en cadena nacional. Con ello, según las propias estimaciones de Dipres, prácticamente no queda espacio alguno para nuevos gastos en el año 2026 y siguientes.

Ingresos bajo la lupa

Hablar hoy del deterioro de las finanzas públicas no es ninguna novedad. Si bien en los últimos años la institucionalidad se ha ido robusteciendo, las cifras fiscales muestran un importante deterioro. Continuos déficits fiscales han llevado a disminuir los ahorros desde un máximo de 17,2% en 2008 a 4% del PIB en 2024 y aumentar la deuda pública desde 4,9% a 41,2% del PIB en el mismo período (véase Destacado 1). 

En ese contexto se presenta el proyecto de Ley de Presupuestos y la discusión presupuestaria se centrará, principalmente, en los gastos. Y es natural que así sea. Por mandato constitucional el Congreso Nacional no puede pronunciarse acerca de los ingresos presentados en la Ley de Presupuesto. Además, tenemos una regla de balance estructural que determina el nivel de gasto compatible con las metas fiscales, a la que recientemente se le agregó un ancla de deuda que obliga a mantenerla en un “nivel prudente” en relación con el PIB del país (CFA 2024d). 

Esto no significa que los ingresos sean irrelevantes. Por el contrario, la estimación de los ingresos (estructurales) es precisamente la base a partir de la cual se determina el gasto que permitirá cumplir -o no- con la regla y otras metas fiscales. Así las cosas, es necesario volver a poner el foco también en los ingresos fiscales.

En uno de sus primeros pronunciamientos públicos, el Consejo Fiscal Autónomo (CFA) recomendaba adoptar un criterio presupuestario prudencial, evitando comprometer gastos asociados a ingresos respecto de los cuales exista alta incertidumbre tanto en monto como en oportunidad. En virtud de lo anterior, el año 2019 sugirió no considerar los ingresos estimados del Proyecto de Ley 21.210, que Moderniza la Legislación Tributaria, cuya tramitación aún no concluía (CFA 2019a). 

Algo similar ocurrió el año pasado cuando, a raíz de los altos precios del litio y la volatilidad de los ingresos que recibiría el fisco en función de éstos, se ajustaron las estimaciones para incorporar en los presupuestos futuros sólo el monto que resultara como ingreso permanente. En esa ocasión, nuevamente el CFA hizo sugerencias metodológicas y advirtió que, de haberse aplicado ese criterio en 2023, los ingresos hubiesen sido considerablemente inferiores y, con ello, el déficit estructural habría sido aún más profundo (CFA 2023c).

Luego, a mediados de este año, vimos cómo las expectativas de ingresos fiscales se ajustaban fuertemente a la baja por cerca de 1,4% del PIB en comparación con las estimaciones realizadas en 2023. Esto llevó a que, nuevamente, el CFA alertara sobre los riesgos de sobrestimar los ingresos, así como también sobre la necesidad de perfeccionar la metodología de cálculo en el futuro (CFA 2024d). 

En ese contexto, el proyecto de Ley de Presupuesto para 2025 incorpora la recaudación esperada por la reciente aprobación del proyecto de ley de Cumplimiento Tributario. Sin embargo, las proyecciones del Gobierno son optimistas, pues parten de una estimación de evasión y elusión que estaría sobredimensionada. 

De acuerdo con Bastidas, Ugarte y Vergara (2024), al realizar solo algunos ajustes a la tasa de evasión del Impuesto a la Renta de Primera Categoría, considerando factores como la informalidad y ciertos beneficios tributarios, la evasión del impuesto de las empresas sería al menos 10 puntos inferior a lo estimado por el Servicio de Impuestos Internos (SII) (véase Destacado N°2). Esto sugiere que la recaudación de nuevos ingresos permanentes en virtud de esta ley podría ser mucho más limitada de lo que se espera, lo que haría aún más difícil alcanzar las metas fiscales planteadas.

Por otra parte, según estimaciones del Fondo Monetario Internacional (FMI), medidas de cumplimiento tributario similares podrían recaudar alrededor del 0,5% del PIB (FMI 2023), muy por debajo del 1,5% proyectado por el Gobierno (Dipres 2024). Esta discrepancia podría impactar negativamente las proyecciones del Balance Estructural (BE). Si se utilizan las estimaciones del FMI, y se mantiene el nivel de gastos, se profundizará el déficit estructural en el mediano plazo y con ello continuará el deterioro de las finanzas públicas. 

En virtud de lo anterior, dada la alta incertidumbre en torno a la mayor recaudación proveniente de la nueva normativa para el cumplimiento de las obligaciones tributarias, resulta prudente ser más conservadores en las estimaciones de ingresos fiscales.

Crecimiento del gasto en la Ley de Presupuestos 2025

Según la información presentada por el ministro Mario Marcel ante el Congreso, este año terminaríamos con un déficit estructural de 2,3% del PIB (IFP 3T2024). Lo anterior llama la atención, ya que la misma autoridad había definido una meta de -1,9% del PIB para este año, por lo que se trata de una desviación importante (0,4 puntos porcentuales del PIB) y que se explicaría por la caída de los ingresos estructurales proyectados (IFP 3T2024). 

Por otra parte, con la Ley de Presupuestos para el año 2025 se pretende alcanzar un déficit estructural de 1,1% del PIB, en línea con las metas de política fiscal, lo que implicaría un aumento del gasto de 2,7% respecto de la ley de presupuestos para el año 2024. Sin embargo, para determinar el crecimiento del gasto público para el próximo año, debemos tomar como referencia el gasto que se ejecutará este año pues éste puede ser inferior al gasto autorizado por ley. Sin ir más lejos, los últimos datos proyectan un gasto ejecutado 0,9% inferior al presupuestado originalmente (IFP 3T2024). 

Usando esa base de comparación, el aumento del gasto público crecerá 3,9% el año 2025 si se compara con la ejecución del gasto proyectada a esta fecha. Pero eso no es todo. El Gobierno se comprometió a hacer todos los esfuerzos para cumplir la meta de balance estructural, lo que requiere un ajuste aún mayor (IFP 3T2024). De hacerlo, la base de comparación sería menor y el aumento del gasto para 2025 podría llegar hasta 5,4%.

(Puedes ver la tabla en mayor detalle haciendo clic aquí)

Las proyecciones de crecimiento del gasto público ya anuncian que, para el período 2026 – 2029, no habrá espacio de gasto disponible sin nuevas fuentes de financiamiento o reducciones de gastos ya comprometidos. Es más, según las proyecciones de Dipres, para 2026 ya se estima que, de no mediar ajustes, no se podrá cumplir con todos los gastos comprometidos y, al mismo tiempo, cumplir con las metas de política fiscal (IFP 3T2024).

Asimismo, estas cifras de crecimiento del gasto parecen altas si las comparamos con las recomendaciones del CFA o con el crecimiento del PIB. En su último informe, de agosto de este año, el CFA recomendaba al Congreso y al Ejecutivo que el gasto público no creciera más de 1,6% en promedio entre 2025 y 2028 (CFA 2024d). Si bien esta cifra no obliga a ninguno de los dos, y es baja en comparación con las tasas de crecimiento del gasto en los últimos años, de no seguir la recomendación y mantenerse el nivel de gasto en este proyecto de presupuesto para el 2025, los presupuestos para los años siguientes prácticamente no tendrían espacio para crecer.

Por otro lado, el gasto público crece a una mayor tasa que la actividad económica. La regla del balance estructural, en palabras simples, nos permite ahorrar en tiempos de bonanza y mantener un nivel de gasto aún en tiempos de crisis. Con ello, la política fiscal pone la mirada en el mediano plazo, sobreponiéndose a la coyuntura (Dipres 2011), compensando el exceso de gasto en períodos en que la economía se contrae con los ahorros obtenidos en períodos de mayor expansión. 

Sin embargo, en los últimos años hemos visto cómo esto no ha ocurrido. El gasto público se ha expandido consistentemente mientras que el crecimiento de la actividad económica se ha ralentizado. De esta manera, pareciera que el aumento sostenido del gasto no responde a una coyuntura, sino a un deterioro económico que tiene un carácter cada vez más permanente, con el consecuente impacto en los ingresos fiscales. 

Lo anterior ha tenido como consecuencia, un fuerte aumento de la brecha entre el gasto público y la actividad económica en el mediano plazo. El Gráfico 1, que compara el crecimiento acumulado del gasto total y del PIB desde 2001, muestra una marcada divergencia a partir de 2008, con el gasto público creciendo a un ritmo significativamente mayor que el PIB. Esta brecha se ha ido ampliando con el tiempo. En ese sentido, aunque tales divergencias son comprensibles en contextos de crisis, como la crisis subprime o la pandemia, son pocas las señales de convergencia en los períodos posteriores, con la única excepción de 2022, lo que plantea dudas sobre la sostenibilidad del nivel de gasto público a largo plazo.

(Puedes ver el gráfico en mayor detalle haciendo clic aquí)

Consideraciones finales

En virtud de lo señalado, podemos esperar un arduo debate en lo que resta de tramitación de la Ley de Presupuesto para 2025. Sin perjuicio de ello, podemos desde ya plantear algunas claves para el debate. 

En primer lugar, es necesario revisar en detalle las proyecciones de ingresos. Para un debate informado, se requiere contar con estimaciones precisas y validadas técnicamente. De ellas dependerá el nivel de gasto que sea compatible con las metas, por lo que cualquier error o imprecisión impactará fuertemente en las ya estresadas cuentas fiscales. 

Para ello, podría aprovecharse la fortaleza y autonomía del CFA, para que este no solamente monitoree el cálculo del ajuste cíclico, sino también monitoree las estimaciones de ingreso sobre la cual se construye el Presupuesto 2025. Asimismo, sería conveniente validar técnicamente las proyección de ingresos en base a un criterio prudencial y, así, evitar comprometer gastos contra ingresos futuros inciertos.

En segundo lugar, parece necesario redoblar los esfuerzos para contener el alza del gasto público. Esto debe hacerse hoy, no mañana. Las proyecciones de mediano plazo ya permiten ver una tensión entre los gastos ya comprometidos y el cumplimiento de la regla fiscal, aun habiéndose aprobado nuevas normas sobre cumplimiento de obligaciones tributarias. Así las cosas, sería conveniente revisar el nivel de gasto propuesto en el proyecto de ley para estar seguros de que éste no comprometerá la sostenibilidad futura. 

Por último, no hay que olvidar que debemos mirar más allá de los gastos. Así como las estimaciones de ingresos tienen un alto impacto en el cumplimiento de las metas, también hay una serie de compromisos del Estado que, sin incorporarse al presupuesto aún, pueden generar fuertes presiones para las arcas fiscales. Uno de ellos es la promesa de condonación o refinanciamiento del Crédito con Aval del Estado (CAE). Al ser una deuda indirecta del Estado (deuda privada garantizada por el Fisco), ésta no se contabiliza en el presupuesto sino sólo como un pasivo contingente. 

En ese sentido, si bien aún no se conoce el proyecto, el costo de condonación o refinanciamiento del CAE puede impactar fuertemente en los activos financieros del tesoro, sin que necesariamente afecte el cumplimiento de la regla fiscal. Algo similar podría ocurrir con un eventual Acuerdo en Pensiones, con el endeudamiento de las empresas públicas y otras transacciones a nivel de activos, a las que deberá ponerse especial atención.

La discusión del presupuesto para 2025 está recién comenzando. Queda mucho paño por cortar y ya hay varias señales de alerta.

1. Punto de partida: estrés fiscal

Si bien los últimos años la institucionalidad fiscal se ha ido robusteciendo, las cifras fiscales muestran un importante debilitamiento, tal como se observa en el Gráfico 2. Así, por un lado, en las últimas dos décadas implementamos una Regla Fiscal de Balance Estructural, se creó un Consejo Fiscal Asesor que pasaría a ser Consejo Fiscal Autónomo (CFA), se establecieron los Fondos de Reserva de Pensiones y de Estabilización Económico y Social, y recientemente se incorporó un ancla de deuda y se regularon explícitamente las cláusulas de escape.

(Puedes ver el gráfico en mayor detalle haciendo clic aquí)

Como puede verse en el gráfico anterior, hemos mantenido un déficit estructural por casi todo el período 2009 – 2024. En reiteradas ocasiones se ha hecho necesario ajustar la meta de Balance Estructural una o incluso dos veces, relajándola para poder cumplirla. Esto ha llevado a un deterioro de la situación fiscal, aumentando la deuda pública desde el 5,8% al 41,2% del PIB y reduciendo los activos financieros desde 8,6% a 3,7% del PIB en el mismo período (Gráfico 3). Como consecuencia de lo anterior, las agencias calificadoras de riesgo han reducido progresivamente la clasificación crediticia de Chile (Ministerio de Hacienda 2024b).

(Puedes ver el gráfico en mayor detalle haciendo clic aquí)

El CFA, en cumplimiento de sus funciones, viene alertando sobre esta preocupante tendencia. Hace más de un año, advertía de riesgos de mayor deterioro de las finanzas públicas al previsto por el Gobierno (CFA 2023a), para luego señalar que dicho deterioro podría extenderse en los próximos años (CFA 2023b) y que éste se ve reflejado en el incremento significativo de la deuda pública (CFA 2024a) y en el deterioro de la Posición Financiera Neta (ver Gráfico 4). 

Con la dictación de un nuevo decreto de política fiscal que rebajó la meta a principios de este año, el CFA volvió a alertar que un déficit estructural de 0,5% del PIB para 2026 no garantiza la sostenibilidad de las finanzas públicas (CFA 2024b). Luego insistiría en que las perspectivas de mediano plazo mostraban una situación de estrés fiscal, con holguras muy acotadas para el período 2025-2028 (CFA 2024c). 

Por último, a fines de agosto de este año publicó un informe donde señalaba que el estrés fiscal se prolongará al menos hasta 2028, dejando muy poco espacio para nuevos gastos (CFA 2024d), y está por verse qué dirá acerca de las proyecciones recién publicadas en el último Informe de Finanzas Públicas (IFP).

(Puedes ver el gráfico en mayor detalle haciendo clic aquí)

2. Diferencias de la estimación de la brecha del Impuesto a la Renta de Primera Categoría

En diciembre de 2023, el SII publicó nuevas estimaciones sobre el cumplimiento tributario, indicando que la tasa de evasión en 2020 habría sido del 56%, cerca del doble de la tasa reportada en 2009 (31%).

Estas cifras generaron controversia debido a la metodología usada por el SII, la cual difiere de la adoptada por la mayoría de los países desarrollados. Mientras que Chile realizó las estimaciones usando el método “descendente” para medir la evasión fiscal (esto es, estimar la evasión y elusión mediante datos macroeconómicos), otros países emplean el método ascendente, que consiste en usar datos específicos de auditorías. Aunque el Fondo Monetario Internacional (FMI) acepta el método descendente, también recomienda que sea complementado con análisis ascendentes, algo que no fue aplicado plenamente en Chile.

El análisis realizado por Bastidas, Ugarte y Vergara (2024) exhibe la falta de detalles sobre la metodología y datos usados en el informe publicado por el SII, e identifica algunos aspectos problemáticos de su aplicación al caso chileno. Estos incluyen la insuficiente incorporación de la economía informal, la omisión de conceptos tributarios que afectan el gasto de las empresas, dudas sobre cómo se contabilizan las pymes y la inclusión de corporaciones financieras en el análisis, contrario a lo recomendado por el FMI.

Para abordar estas limitaciones, los autores de dicho estudio realizaron simulaciones parciales sólo para algunos de los problemas mencionados. Así, cuando se ajusta la tasa de evasión para tomar en cuenta el efecto de la informalidad y de la incorporación del leasing, junto con corregir el cálculo de la tasa promedio ponderada del impuesto corporativo, se obtienen tasas que son, al menos, entre 8 y 10 puntos porcentuales menores a las estimadas oficialmente. Esto corresponde a una estimación conservadora, pues estarían abordando sólo algunos aspectos del informe del SII. De incorporarse otros, dicha tasa podría reducirse aún más.

Este trabajo destaca la importancia de contar con cifras precisas y metodologías sólidas para medir la evasión tributaria. Los resultados sugieren la necesidad de revisar la metodología utilizada por el SII y complementarla con enfoques ascendentes, como lo hacen los países más avanzados en esta materia.

Para profundizar:

• Puntos de Referencia Nº 687, ‘Observaciones a la estimación de la brecha del Impuesto a la Renta de Primera Categoría’ –Rodrigo Vergara, Gabriel Ugarte y Fernando Bastidas.
• Seminario ‘Crecimiento, progreso social y responsabilidad fiscal’ (enero 2024) – Participó el ministro de Hacienda, Mario Marcel, el ex presidente del Banco Central, Manuel Marfán y la consejera de Sofofa, Andrea Tokman. Fue moderado por el investigador senior CEP, Rodrigo Vergara.
• Puntos de Referencia N° 667, ‘Antecedentes para la discusión constitucional sobre una Oficina Parlamentaria de Presupuestos’ – Eugenio García-Huidobro, Daniela Leitch y Benjamín Lang.
• Libro ‘Más allá de Santiago: Descentralización fiscal en Chile’ (2020). – Isabel Aninat, Ignacio Irarrázaval, Slaven Razmilic, Jorge Rodríguez (eds.).
• Capítulo ‘Evolución del proceso legislativo de presupuesto y de las instituciones fiscales independientes’ en Un Estado para la Ciudadanía. Estudios para su modernización (2018) – Lisa von Trapp.
• Capítulo ‘Elaboración de presupuesto por resultados: lecciones de la reforma presupuestaria austriaca’ en Un Estado para la Ciudadanía. Estudios para su modernización (2018) – Gerhard Steger.

En esta edición, les recomendados revisar las siguientes actividades y publicaciones del CEP:

• Inicio del ciclo “Estallido social – 5 años” con la participación de Gonzalo Blumel, exministro SegPres y del Interior, y Cristián Larroulet, exjefe de asesores presidenciales.
  La siguiente sesión será el jueves 10 con el senador Ricardo Lagos W. y la exministra SegPres, Ana Lya Uriarte. Inscripciones aquí.

• Entrevista del investigador senior, Aldo Mascareño sobre el reciente informe del PNUD en El Mercurio: “La distinción entre élite y pueblo es más bien de uso político”.
• Y el cierre del ciclo “José Donoso – 100 años” que reunió en dos paneles a escritores y académicos como Gonzalo Contreras, Marco Antonio de la Parra, Alberto Fuguet, Adriana Valdés, Cecilia García-Huidobro y Álvaro Bisama: “Taller de Donoso” y “Vida y obra”.

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