Septiembre 2024
BOLETÍN VOCES DEL CEP – N°9
En esta nueva edición del boletín Voces del CEP, dedicado al análisis de temáticas relevantes para Chile, publicamos una columna del investigador Gabriel Ugarte sobre la reforma de pensiones. En ella, el investigador examina los desafíos de diseño e incógnitas que aún persisten en el proyecto de ley, aspectos que serán cruciales para determinar si esta reforma puede garantizar un sistema previsional más equitativo y sostenible.
Reforma de pensiones: los desafíos de un acuerdo
Gabriel Ugarte, investigador CEP
La reforma previsional ha sido un tema central en el debate político y social en Chile, reflejo de la profunda preocupación de la ciudadanía. Desde 2017, las pensiones han sido consistentemente identificadas entre los tres principales problemas cuya solución el Gobierno debe priorizar (Encuesta CEP 2017-2024).
Recientemente, el oficialismo y la oposición firmaron un protocolo de acuerdo para avanzar en la tramitación del proyecto que continuará su discusión en el Senado, con miras a una votación en enero próximo. Aunque se han logrado consensos importantes gracias al apoyo técnico, todavía persisten desafíos en el diseño de la reforma, además de incógnitas por resolver. La resolución de estos aspectos, en línea con lo que se describe en este artículo, será crucial para determinar si el acuerdo final podrá realmente garantizar un sistema de pensiones más equitativo y sostenible.
Consensuando el diagnóstico
La discusión sobre la reforma previsional en curso comenzó hace casi dos años sin un consenso claro sobre el diagnóstico de las pensiones en Chile. La propuesta original del presidente Boric, que buscaba un cambio radical del sistema, proponía una redistribución significativa de los recursos desde los ahorros de los cotizantes hacia las pensiones de los jubilados actuales.
El diseño original correspondía a un sistema de cuentas nocionales, en el que los fondos no están realmente depositados en la cuenta de cada trabajador, sino que se utilizan para financiar las pensiones de hoy. Implícito en la propuesta, tres de los seis puntos adicionales de cotización se destinaban a solidaridad, principalmente intergeneracional. Aunque la reforma presentada durante el segundo gobierno del presidente Piñera planteaba un aporte similar (ver Destacado N° 4), dicho proyecto fue ingresado antes del cambio significativo en el panorama de las pensiones que trajo consigo la introducción de la Pensión Garantizada Universal (PGU) en 2022, que ha incrementado el gasto en solidaridad en un equivalente a 4,5 puntos de cotización.
En enero de este año, la Superintendencia de Pensiones (SP) y la Dirección de Presupuesto (DIPRES) publicaron un estudio (SP y DIPRES 2024) que calculó las tasas de reemplazo del sistema previsional chileno y realizó proyecciones bajo diversos escenarios. Este indicador mide qué proporción de los ingresos que una persona tenía antes de jubilarse es cubierta por su pensión. Su cálculo es fundamental para evaluar uno de los objetivos principales del sistema previsional: suavizar el consumo al pasar de la vida activa a la vida pasiva.
Los resultados de este estudio confirmaron lo que ya se había advertido previamente (Ugarte y Vergara 2022). Las tasas de reemplazo en Chile son altas en comparación con el promedio de la OCDE (2023), especialmente para los trabajadores de menores ingresos, a pesar de que los niveles de cotización son significativamente más bajos (ver Destacado N° 1).
Para los jubilados más recientes, que se pensionaron entre 2015 y 2022, la tasa de reemplazo es del 63% (62% para mujeres y 65% para hombres) de la última remuneración bruta, alcanzando un 172% para aquellos en el quintil de menores ingresos. Sin embargo, el estudio también revela una tendencia preocupante: debido a la PGU, las tasas de reemplazo disminuyen a medida que se acumulan más años de cotización, con una reducción más pronunciada en el caso de las mujeres, relevando la necesidad de apoyo en este grupo.
Mientras la situación de los jubilados actuales muestra resultados satisfactorios a nivel general, la perspectiva para los futuros jubilados es menos prometedora. Las simulaciones de la OCDE sugieren que, sin una reforma, la tasa de reemplazo para una persona joven que comience a cotizar hoy sería de aproximadamente un 35%. Entre las causas de este bajo desempeño se encuentran la mayor esperanza de vida, una tasa de cotización insuficiente y una PGU que crece por debajo de los salarios, solo ajustada por la inflación.
El estudio de la SP y DIPRES (2024) también proyecta las tasas de reemplazo a 40 años, considerando diversos escenarios. El más favorable para los futuros jubilados asume que el 6% adicional de cotización se destine íntegramente a cuentas individuales, sin ningún componente de solidaridad. Incluso en este escenario, la tasa de reemplazo para un pensionado en 2070 es prácticamente la misma que la de alguien que se jubile en 2024 (63% vs 61%). Para las mujeres, el panorama es aún menos alentador. Como se muestra en el siguiente gráfico, destinando toda la cotización a cuentas individuales, una jubilada en 2070 tendría una tasa de reemplazo del 54%, en comparación con el 61% de una jubilada en 2024.
(Puedes ver la figura en mayor detalle haciendo clic aquí)
Se ha argumentado que estas proyecciones estarían subestimadas, ya que no consideran las posibles mejoras que el proyecto de reforma del Ejecutivo propone para aumentar los ahorros –como el seguro contra lagunas previsionales– y la mejora en sus retornos. Sin embargo, es importante tener en cuenta que las simulaciones de la SP y DIPRES (2024) ya son optimistas en cuanto a la futura situación laboral del país. Estas suponen un aumento sostenido y significativo en los años cotizados de los trabajadores. Ello se refleja en que, incluso en el escenario base en que no se realizan modificaciones al sistema de pensiones, la tasa de reemplazo mediana de la pensión autofinanciada (sin PGU) en 2070 es más de un tercio mayor que la actual.
Estos resultados sugieren que, dadas las condiciones actuales, no existe margen para implementar un esquema de reparto en el sistema de pensiones chileno. Las proyecciones muestran que, incluso en el escenario en que toda la cotización adicional se ingresa a cuentas individuales, las tasas de reemplazo no presentan mejoras significativas a largo plazo e, incluso, son menores que las actuales para las mujeres. De hecho, como señalan SP y DIPRES (2024), y como previamente había sido indicado por Ugarte y Vergara (2023), cualquier redistribución que aumente las jubilaciones actuales se traduce en menores tasas de reemplazo para los grupos medios y altos en el futuro. Por lo tanto, el diseño de una reforma que busque compensar a los grupos de pensionados que hoy enfrentan déficits, como el de las mujeres con más años de cotización, no debe hacerse a costa de perjudicar a los futuros jubilados.
La nueva propuesta del gobierno a la luz de la Comisión Técnica
A principios de julio se dio a conocer el informe de la Comisión Técnica de Pensiones, integrada por representantes de los senadores de la Comisión de Trabajo y Previsión Social (Comisión de Trabajo), tanto del oficialismo como de la oposición. En este informe se lograron consensos en diversos aspectos de la reforma y se acotaron las discrepancias en otros temas que aún están pendientes. Estos acuerdos son fundamentales, ya que se basan en la nueva evidencia disponible sobre tasas de reemplazo y permiten analizar la nueva propuesta del Ejecutivo desde una perspectiva técnica.
Hasta la fecha, no se dispone del detalle completo de la nueva propuesta del gobierno. La única información disponible es el documento marco presentado por el Ejecutivo para la discusión en particular. A esto se suman los acuerdos ad referéndum alcanzados recientemente en la Comisión de Trabajo del Senado sobre aspectos específicos del documento marco donde existe un mayor consenso entre sus miembros y el Ejecutivo. Por esta razón, algunos temas relevantes, como el del préstamo, siguen siendo una incógnita, lo que impide un análisis completo del proyecto.
En lo que sigue, se analizará la propuesta del gobierno en tres áreas clave: primero, los mecanismos para aumentar el ahorro previsional; segundo, los instrumentos diseñados para mejorar los retornos de estos ahorros; y finalmente, las medidas para fortalecer el pilar solidario.
Un consenso clave de la Comisión Técnica fue la necesidad de aumentar el ahorro en las pensiones. Actualmente, solo una cuarta parte de la pensión promedio en Chile proviene de los ahorros individuales, mientras que el resto es cubierto por la PGU. Por ello, existe acuerdo en incrementar la cotización en un 6%, con la gradualidad correspondiente, como lo plantea la reforma del Ejecutivo. Además, la propuesta hace obligatoria la cotización adicional para los trabajadores independientes, y moderniza y centraliza el proceso de cobranza, en línea con los acuerdos técnicos y estudios previos (Izquierdo y Quiroga 2023; Ugarte y Vergara 2023).
Aunque existe consenso en la necesidad de mejorar los retornos de los ahorros en el futuro y de fomentar una mayor competencia en la industria de las Aseguradoras de Fondos de Pensiones (AFP), resulta llamativo que el Ejecutivo siga proponiendo separar las funciones de administración de cuentas y gestión de inversiones en estas entidades. Esto contraviene el acuerdo de la Comisión Técnica, que determinó que no debía realizarse esta separación y, además, es contrario a la evidencia, que indica que no existen economías de escala que justifiquen una decisión de este tipo (Izquierdo y Quiroga 2023).
Para mejorar la competencia y reducir las comisiones de administración de los fondos de pensiones, hubo consenso técnico sobre la ventaja de licitar paquetes de afiliados. La propuesta del Ejecutivo sigue esta línea, planteando la licitación de grupos de hasta un 10% de los usuarios, con la opción de que estos puedan desistir libremente o cambiarse a otra institución en cualquier momento. No obstante, es crucial contar con más detalles sobre el diseño de esta medida para garantizar que no se traduzca en menores rentabilidades, dado los desafíos asociados al traspaso de activos entre inversores. Además, la creación de un inversionista estatal, incluida en la propuesta del Ejecutivo, presenta un riesgo significativo de competencia desleal dentro del esquema de licitaciones propuesto. Esto se debe a la presión que enfrentaría por ganar licitaciones ofreciendo servicios a un costo inferior al que sería sostenible para una empresa privada, ya que contaría con el respaldo del Estado.
En relación con el pilar solidario, la propuesta del Ejecutivo, en consonancia con lo acordado por la Comisión Técnica, desiste de ampliar la cobertura de la PGU del 90% al 100% de la población, una medida que habría requerido recursos adicionales que aún no estaban asegurados. Se mantiene, sin embargo, el aumento de este beneficio a $250 mil, un aspecto que no contó con un consenso técnico, más allá de la importancia de vincularla a la línea de pobreza que actualmente se sitúa en $232 mil para un hogar unipersonal (valor a julio de 2024). Dado que se anticipan cambios en la medición de la pobreza por ingresos (CEP 2024), será probablemente necesario realizar un análisis adicional respecto de esta propuesta.
Incógnitas respecto del seguro social
Uno de los aspectos más debatidos de la propuesta del Ejecutivo es el seguro social. El proyecto reconoce la necesidad de avanzar hacia un seguro financiado mediante cotizaciones, en línea con los acuerdos alcanzados por la Comisión Técnica. Este seguro incluye un aporte permanente destinado a compensar, en términos de pensión, la brecha que enfrentan las mujeres debido a su mayor esperanza de vida. Adicionalmente, se introduce un beneficio transitorio, válido por cuatro décadas, para los pensionados actuales y aquellos que se jubilen durante dicho periodo.
Sin embargo, la Comisión Técnica no se pronunció sobre el diseño específico del beneficio intergeneracional. El Ejecutivo ha propuesto una garantía transitoria de 0,1 UF por año cotizado, con un mínimo de entre 5 y 10 años y un tope de 30 años de cotización, que se irá reduciendo progresivamente a partir del vigésimo año de funcionamiento del sistema. La Figura 2 muestra el aumento que tendrían las pensiones para algunos perfiles de pensionados actuales, tanto para el beneficio intergeneracional como el bono para compensar la mayor sobrevida de las mujeres.
Al respecto, resulta cuestionable que el beneficio intergeneracional sea el mismo para hombres y mujeres, considerando que los datos muestran que las mujeres están en una situación más desfavorable. También es discutible que se otorgue el beneficio a quienes han cotizado tan solo cinco años, cuando la población más afectada es la que tiene más años de cotización.
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Hasta ahora no se dispone de información detallada sobre el costo de los beneficios que se pretenden otorgar y su evolución. La escasa información disponible no concuerda con datos previos ni con las estimaciones realizadas por organismos técnicos. Un ejemplo es el bono para compensar la mayor esperanza de vida de las mujeres, cuyo costo real sería significativamente menor al señalado por el Ejecutivo (DIPRES 2023). Por lo tanto, es necesario un análisis detallado para identificar las necesidades más urgentes de recursos y, a partir de ahí, calcular el costo real que permita dimensionar adecuadamente el problema.
Otro aspecto en el que no hubo acuerdo en la Comisión Técnica fue el método de financiamiento del beneficio que incrementa las pensiones actuales. A pesar de que se consideró la posibilidad de que la cotización al seguro social funcionara como un préstamo con interés de mercado, surgieron preocupaciones sobre las implicancias fiscales de esta opción, especialmente en relación con el aumento del endeudamiento del Estado.
En este ámbito, el Ejecutivo propone avanzar en un préstamo equivalente a dos puntos de cotización, el que será emitido por un fondo creado específicamente para este fin. El fondo se financiará con tres puntos de cotización y un aporte fiscal, el que tendrá un límite máximo, cuyo financiamiento no se encuentra asegurado. El préstamo tendrá un carácter transitorio con una vigencia de 40 años, comenzando a disminuir a partir de los 20 años, tras lo cual el resto de los fondos se destinará a las cuentas de capitalización individual. Este esquema generará un instrumento financiero endosable, con una tasa de interés legalmente establecida entre el 2% y el 3%, sujeta a la sustentabilidad del fondo y a comparaciones con referencias similares.
A pesar de que la propuesta de préstamo tiene algunas características de diseño adecuadas, aún persisten importantes interrogantes. Es positivo que el fondo sea transitorio y que se genere un instrumento financiero con un interés acorde al riesgo en lugar de ser simplemente un registro contable con una rentabilidad nocional, como ocurre con las cuentas nocionales.
Sin embargo, se necesita más información respecto del diseño de este instrumento para asegurar que funcionará de manera similar a otras inversiones realizadas por las AFP en instrumentos financieros, que son propiedad de los afiliados. Además, es esencial garantizar una gobernanza adecuada, técnica y autónoma para el fondo que se pretende crear. Para ello es necesario conocer el diseño institucional que se implementará para dotarlo de autonomía, el cual debe complementarse con reformas que refuercen la imparcialidad del organismo fiscalizador, dotando a la Superintendencia de Pensiones de mayor independencia respecto a los ciclos políticos.
No obstante, el aspecto más crítico y sobre el cual aún no existen certezas es la sustentabilidad del fondo. Este deberá financiar el aumento de las pensiones actuales con las cotizaciones actuales y, al mismo tiempo, devolverlas en el futuro. Un análisis preliminar sugiere que los recursos fiscales serán fundamentales para garantizar la sustentabilidad del fondo. El problema es que estos recursos no están asegurados en la actualidad. Para mitigar esta incertidumbre, es indispensable que este préstamo cuente con una garantía estatal que ofrezca certeza respecto al compromiso del Estado de aportar los recursos fiscales necesarios.
El préstamo, sin duda, no es la opción ideal para implementar la solidaridad, ya que esta debería gestionarse a través de impuestos generales que permiten tener una mirada amplia de las diversas necesidades del país. Dado que los recursos fiscales disponibles son limitados, una segunda alternativa viable contempla la posibilidad de un préstamo. Sin embargo, dadas las implicaciones fiscales que este conllevaría, es fundamental reducir su magnitud al mínimo necesario. Para lograrlo, es crucial que el Ejecutivo proporcione información detallada sobre los costos asociados a los beneficios propuestos a fin de realizar un análisis exhaustivo para identificar las necesidades más urgentes. Esto permitirá acotar los beneficios a lo estrictamente indispensable, reduciendo así el monto del préstamo y mitigando sus posibles efectos fiscales a largo plazo.
Consideraciones finales
A pesar de los importantes consensos alcanzados, en gran medida gracias al apoyo técnico, todavía persisten importantes vacíos que resolver en el diseño de la reforma de pensiones. Existen incógnitas que deben aclararse, especialmente en el diseño del préstamo, para de este modo garantizar que la reforma sea sostenible y equitativa, evitando que se beneficie a las generaciones actuales en detrimento de las futuras.
Además, hay dos cuestiones clave en las que es necesario avanzar. En primer lugar, un tema crucial que ha quedado en gran medida fuera del debate es la necesidad de aumentar la edad de jubilación. Chile, con una de las edades de retiro más bajas de la OCDE, enfrenta un desafío demográfico considerable, especialmente dado que su esperanza de vida es comparable a la de países desarrollados (ver Destacado N° 2). Un ajuste gradual en la edad de jubilación es esencial para garantizar la sostenibilidad del sistema.
En segundo lugar, Chile enfrenta el gran desafío de abordar de manera efectiva la informalidad laboral (ver Destacado N° 3). En promedio, solo cerca del 50% de los trabajadores cotiza en seguridad social. La informalidad afecta gravemente la capacidad de los trabajadores para cotizar de manera regular, lo que reduce la densidad de cotizaciones y, en consecuencia, las pensiones futuras.
Para superar este obstáculo, se necesitan políticas integrales que no solo incentiven la formalización, sino que también fomenten un entorno laboral que facilite y promueva la cotización regular. Sin una estrategia efectiva para reducir la informalidad, cualquier reforma previsional enfrentará serias dificultades para alcanzar sus objetivos a largo plazo, impactando negativamente tanto a los futuros pensionados como la estabilidad fiscal del país.
1. Tasas de reemplazo
A principios de este año, la Superintendencia de Pensiones (SP) junto con la Dirección de Presupuesto (DIPRES) publicaron un informe en el que se calcularon las tasas de reemplazo del sistema previsional chileno, con proyecciones basadas en distintos escenarios futuros (SP y DIPRES 2024). Este indicador resulta clave para medir uno de los objetivos principales del sistema de pensiones: mantener un nivel de consumo estable al pasar de la vida laboral a la jubilación. Los resultados reafirmaron lo que se había señalado previamente: las tasas de reemplazo en Chile no son bajas (Ugarte y Vergara 2022), sobrepasando el 100% en los sectores de ingresos más bajos. Al considerar la última remuneración bruta y a todos los pensionados, la mediana se sitúa en un 72%, sin diferencias significativas entre hombres y mujeres.
Para aquellos jubilados más recientes, que se retiraron entre 2015 y 2022 con salarios más altos, en un contexto marcado por la crisis económica y los retiros de los fondos previsionales, la tasa de reemplazo promedio es del 63% (62% para mujeres y 65% para hombres; ver gráfico siguiente). Al analizar los datos por quintil de ingresos, los jubilados con menores salarios alcanzan tasas de reemplazo de hasta el 172%.
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Sin embargo, el estudio también revela una tendencia preocupante: debido a la PGU, las tasas de reemplazo disminuyen a medida que se acumulan más años de cotización, con una reducción más pronunciada en el caso de las mujeres. La Comisión Técnica de Pensiones (2024) calculó que los pensionados con 10 o más años de cotización tienen tasas de reemplazo cerca de 20 puntos porcentuales menores al grupo con menor participación en el sistema. Para las mujeres con 10 o más años de cotización, la tasa de reemplazo es de 51,7% e incluso disminuye del 40% para aquellas con 30 o más años.
(Puedes ver la figura en mayor detalle haciendo clic aquí)
A nivel internacional, Chile registra tasas de reemplazo relativamente elevadas. La OCDE (2023) ha modelado estas tasas para sus países miembros, considerando las particularidades y parámetros específicos de cada nación, junto con ciertos supuestos generales.
Aunque son proyecciones teóricas, sirven como referencia para comparar las prestaciones en países desarrollados. En estos países, la tasa de reemplazo promedio en relación con la última remuneración bruta es del 52% para quienes cotizan un salario promedio durante toda su vida laboral, y del 73% para quienes ganan la mitad de dicho salario. Con el valor actual de la PGU, Chile exhibe tasas de reemplazo notablemente superiores al promedio de la OCDE, sobre todo para los trabajadores con menores ingresos. Esto es aún más relevante si se tiene en cuenta que, en promedio, en Chile se cotiza solo la mitad del tiempo de vida laboral.
2. Reforma de pensiones ante el envejecimiento poblacional
En la última década, ha quedado claro que enfrentar los desafíos de una población que envejece rápidamente requiere una revisión integral de las políticas de pensiones. Un factor clave ha sido el notable aumento de la esperanza de vida: En 2022, la esperanza de vida a los 65 años en los países de la OCDE promedió 83 años para los hombres y 86,2 años para las mujeres. Se proyecta que, en promedio, la esperanza de vida restante a los 65 años aumentará en 4,4 años para las mujeres y 4,9 años para los hombres en los países de la OCDE hacia 2065 (OCDE 2023).
Como respuesta, muchos países han implementado medidas para aumentar las edades de jubilación legales, limitar las jubilaciones anticipadas y fomentar vidas laborales más largas, junto con esfuerzos para mejorar la empleabilidad y la movilidad laboral de los trabajadores mayores (OCDE 2023).
En la evidencia comparada, una de las reformas más recurrentes para garantizar la sostenibilidad del sistema, en un contexto de envejecimiento poblacional y aumento de la esperanza de vida, es el aumento progresivo de la edad de jubilación según la cohorte de nacimiento (Leitch, Sánchez y Villena 2020b). Además, algunos de los países con los mejores sistemas de pensiones, según el Índice Global de Pensiones Mercer CFA Institute (Ranking CFA), han comenzado a indexar la edad de jubilación a la esperanza de vida. Este enfoque ha sido adoptado por países como Dinamarca, los Países Bajos y Suecia.
La Tabla 1 presenta una comparación de los países de la OCDE que ocupan los primeros puestos en el ranking CFA de 2023, evaluando la edad de jubilación actual y futura. Para esta comparación, se considera la esperanza de vida restante proyectada a los 65 años tanto para hombres como para mujeres. Además, se incluye el ratio de dependencia, un indicador crucial que mide el número de personas de 65 años o más por cada 100 personas de entre 20 y 64 años.
(Puedes ver la tabla en mayor detalle haciendo clic aquí)
En Chile, la edad de jubilación es de 65 años para los hombres y 60 años para las mujeres, ubicándose entre las más bajas del grupo de países desarrollados. A diferencia de países como Dinamarca y los Países Bajos, que han proyectado aumentos significativos en la edad de jubilación futura (74 y 70 años, respectivamente), Chile no ha implementado cambios relevantes para alinearse con la creciente expectativa de vida. Países como Suecia y Finlandia, que actualmente tienen una edad de jubilación de 65 años, han planificado incrementos futuros (a 70 y 69 años, respectivamente), reflejando una mayor preparación para enfrentar el envejecimiento poblacional.
La Figura 5 ilustra la brecha entre la esperanza de vida proyectada para el año 2065 y la edad de jubilación futura para hombres y mujeres, destacando las diferencias significativas en la duración del período de retiro. En el caso de Chile, si no se implementan cambios en la política de edad de jubilación esta brecha será la más amplia entre los países analizados, especialmente para las mujeres, con una diferencia de 31 años entre la edad de jubilación proyectada y la esperanza de vida.
(Puedes ver la figura en mayor detalle haciendo clic aquí)
Por último, el ratio de dependencia más bajo de Chile podría proporcionar cierta flexibilidad para demorar reformas a la edad de jubilación. Sin embargo, con el envejecimiento de la población, es probable que en el futuro se necesiten ajustes adicionales para garantizar la sostenibilidad del sistema de pensiones.
Aunque actualmente el ratio de dependencia en Chile (20,9) es menor que en muchos de los países mejor evaluados en el ranking CFA, esta diferencia se reduce notablemente en las proyecciones para 2052 y 2082 (OCDE 2023). Por ejemplo, los Países Bajos, que hoy tienen un ratio de 34,7, podrían alcanzar 51 en 2052, mientras que Chile aumentaría a 48,6. Para 2082, Chile proyecta un ratio de 73, superando al de los Países Bajos, que sería de 63.
También se observa que Chile tiene la edad de jubilación más baja para las mujeres (60 años) en comparación con la mayoría de los países abordados. La tendencia global es hacia la igualación gradual de las edades de jubilación entre hombres y mujeres, una reforma adoptada por todos los países destacados en la Tabla 1, excepto Israel, que aún mantiene diferencias en las edades de retiro, aunque en 2022 se reformó la edad legal de jubilación para las mujeres, estableciendo un aumento gradual de 62 a 65 años para 2032.
3. Radiografía a la informalidad laboral
La informalidad laboral se erige como una de las principales fragilidades en los mercados laborales, pues suele estar relacionada con condiciones laborales más precarias y ausencia de protección social. Las últimas cifras de la Encuesta Nacional de Empleo (ENE) del Instituto Nacional de Estadísticas (INE) revelan una tasa de ocupación informal que alcanza el 27,6%, lo que significa que más de un cuarto de la población ocupada se encuentra en un trabajo informal, superando en casi el doble el promedio de los países OCDE, el que alcanza un 15% (Cifuentes 2024).
Una de las principales preocupaciones actuales es el incremento en la proporción de empleos informales en relación con los formales. La Figura 6 ilustra la evolución de la creación de empleo durante los últimos 12 meses, distinguiendo entre empleos formales e informales. Así, cuando una barra es negativa, indica que se estarían destruyendo empleos en esa categoría específica.
Para julio de 2024, el 57% de los empleos creados en los últimos 12 meses corresponde a empleos informales. Esta cifra adquiere mayor relevancia al compararla con la situación previa a la pandemia, la que solo está disponible a partir de 2017. En algunos períodos de los años 2018 y 2019 se generaban empleos formales mientras se destruían empleos informales.
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En Chile, más de 2,5 millones de trabajadores están empleados de manera informal. Algunos grupos presentan una mayor proporción de informalidad, como las mujeres, los trabajadores con menores niveles de educación, los jóvenes y los adultos mayores. Las cifras más recientes indican una tasa de ocupación informal del 29,4% para las mujeres y del 26,3% para los hombres (Figura 7), una diferencia que se ha mantenido relativamente estable desde 2017, a excepción de los primeros meses de la pandemia.
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La Figura 8 muestra que los trabajadores con niveles educativos más bajos presentan una mayor tasa de ocupación informal. Según las cifras más recientes, la tasa de informalidad alcanza un 66,7% entre aquellos que nunca estudiaron o solo tienen educación preescolar. A medida que el nivel educativo aumenta, la tasa de informalidad disminuye, llegando al 8,7% entre quienes han alcanzado un nivel de postgrado.
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En cuanto a la tasa de informalidad por tramo etario, y en concordancia con la literatura, esta sigue una forma de ‘U’ (Figura 9), es decir, son los jóvenes y los adultos mayores quienes presentan las tasas más altas. Los datos más recientes muestran una tasa de ocupación informal del 37,1% para el grupo de 15 a 24 años, y del 56,8% para los mayores de 65 años. Sin embargo, es interesante notar que, aunque la tendencia ha sido consistente con los años anteriores (2019 y 2023), las tasas de ocupación informal en estos grupos son actualmente más altas.
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En términos de distribución geográfica, no se puede identificar un patrón claro según la ubicación. Las regiones con las mayores tasas de ocupación informal son La Araucanía (38,8%), Ñuble (37,5%), y tanto Arica y Parinacota como el Maule (ambas con un 33,2%). Por otro lado, las regiones con las tasas más bajas son la Región Metropolitana (25,1%), Antofagasta (20,8%) y, finalmente, Magallanes (19,1%).
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4. Principales reformas y propuestas en materia de pensiones
El sistema de pensiones en Chile ha sido objeto de intensos debates y reformas a lo largo de las últimas décadas, reflejando las tensiones y desafíos que enfrenta el país en esta materia. Un hito importante en esta evolución fue la reforma integral de 2008, que reestructuró los tres pilares del sistema previsional chileno: el pilar no contributivo (o solidario), el obligatorio, y el voluntario.
La reforma de 2008 introdujo cambios significativos. El pilar no contributivo quedó compuesto por la Pensión Básica Solidaria (PBS) y el Aporte Previsional Solidario (APS). El pilar obligatorio se mantuvo basado en la capitalización individual, administrada por las AFP, con una tasa de cotización obligatoria del 10% de la renta imponible del trabajador. Finalmente, el pilar voluntario se incentivó a través de beneficios tributarios y otros mecanismos, permitiendo a los trabajadores realizar aportes adicionales para complementar sus futuras pensiones.
Sin embargo, pese a estos avances, persistían desafíos significativos en el sistema, como la baja densidad de cotizaciones, la insuficiente tasa de cotización y la necesidad de adaptar el sistema a los cambios demográficos, especialmente el envejecimiento de la población (Leitch, Sanchéz y Villena 2020a).
En 2022 se introdujo la Pensión Garantizada Universal (PGU), una medida que buscó ampliar la cobertura del sistema solidario y mejorar las pensiones a través de la entrega de un monto fijo según el cumplimiento de ciertos requisitos de edad, residencia y nivel de ingresos. La PGU se diseñó como un beneficio financiado por impuestos generales, destinado a reemplazar a la PBS y el APS, y ha tenido un impacto significativo al transformar el panorama de las tasas de reemplazo en el país (Ugarte y Vergara 2022).
En los últimos años, diversos gobiernos han presentado propuestas para reformar el sistema de pensiones, buscando equilibrar los principios de solidaridad y responsabilidad individual. Desde el segundo mandato de Michelle Bachelet, pasando por las reformas propuestas durante la segunda administración de Sebastián Piñera, hasta las iniciativas más recientes del gobierno de Gabriel Boric.
La Tabla 2 presenta un análisis comparativo de las principales modificaciones propuestas en materia de pensiones por los últimos tres gobiernos, distinguiendo entre la propuesta inicial presentada por el gobierno del presidente Gabriel Boric en 2022 (boletín 15.480-13) y los lineamientos más recientes establecidos en el documento marco para la discusión particular del proyecto ante el Senado en 2024.
(Puedes ver la tabla en mayor detalle haciendo clic aquí)
Para profundizar:
- Puntos de Referencia N° 671, ‘Redistribución intergeneracional en la propuesta de reforma al sistema de pensiones’ – Rodrigo Vergara y Gabriel Ugarte.
- Puntos de Referencia N° 669, ‘Los principales derechos sociales en Chile: Historia, diagnóstico y propuestas para el debate constitucional’ – Sebastián Izquierdo, Mauricio Salgado y Gabriel Ugarte.
- Puntos de Referencia N° 652, ‘Distribución de la cotización adicional en la reforma de pensiones’ – Rodrigo Vergara y Gabriel Ugarte.
- Puntos de Referencia N° 651, ‘El administrador previsional autónomo de la Reforma de Pensiones: Nudos críticos y recomendaciones’ – Sebastián Izquierdo y José Tomás Quiroga.
- Puntos de Referencia N° 633, ‘PGU y tasas de reemplazo’ – Rodrigo Vergara y Gabriel Ugarte.
- Puntos de Referencia N° 556, ‘Sistema de pensiones en el mundo: Lecciones para Chile’ – Daniela Leitch, Rafael Sánchez y Mauricio G. Villena.
- Puntos de Referencia N° 545, ‘Una mirada al sistema de pensiones chileno. Antecedentes y propuestas para el futuro’ – Daniela Leitch, Rafael Sánchez y Mauricio G. Villena.
- Puntos de Referencia N° 486, ‘Aumentar la densidad de cotizaciones: Clave en una reforma efectiva de pensiones’ – Catalina Morales y Rodrigo Vergara.
En esta edición de nuestro boletín, queremos recomendar una entrevista que Gabriel Ugarte, investigador del CEP y autor del informe de esta entrega, dio a La Tercera precisamente sobre la reforma de pensiones en marcha.
- Gabriel Ugarte por reforma de pensiones: “El préstamo parece una solución razonable, siempre que sea más acotado de lo que se está proponiendo”
Además, este 9 de septiembre a las 18.30, en el auditorio del CEP (Monseñor Sótero Sanz 162; Providencia), tendremos una tertulia entre los senadores Rodrigo Galilea (RN) y Gastón Saavedra (PS) sobre los alcances de la negociación en marcha.
Junto con lo anterior, queremos compartir algunas columnas de nuestros investigadores sobre diversos temas que pueden ser de su interés:
- “Especulaciones posestallido” de Aldo Mascareño en La Segunda.
- “¿No será mucho Lucho?” de Leonidas Montes en El Mercurio.
- “La política exterior de AMLO” de Carolina Valdivia en La Tercera.
- “¿Nos cuesta cambiar?” de Mauricio Salgado en Diarios Regionales.
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